发改委：新技术新产品等不急于纳入市场准入负面清单管理

日前，国家发展改革委、商务部印发了《市场准入负面清单草案(试点版)》。国家发展改革委有关负责人介绍了有关情况，并答记者问。

问：请您介绍一下实行市场准入负面清单制度的总体考虑。

答：

党中央、国务院对实行市场准入负面清单制度高度重视。2013年11月，党的十八届三中全会《决定》提出，“实行统一的市场准入制度，在制定负面清单基础上，各类市场主体可依法平等进入清单之外领域”。2014年6月，《国务院关于促进市场公平竞争维护市场正常秩序的若干意见》(国发〔2014〕20号)要求，“改革市场准入制度。制定市场准入负面清单，国务院以清单方式明确列出禁止和限制投资经营的行业、领域、业务等，清单以外的，各类市场主体皆可依法平等进入”。

按照党中央、国务院的部署，国家发展改革委、商务部会同有关部门研究起草了《关于实行市场准入负面清单制度的意见》，2015年9月15日经中央全面深化改革领导小组第16次会议审议通过，10月2日由国务院印发，10月19日全文公开发布。

《意见》共六个部分26条，明确了实行市场准入负面清单制度的总体要求、主要任务和配套措施。

实行市场准入负面清单制度的总体要求是：坚持社会主义市场经济改革方向，把发挥市场在资源配置中的决定性作用与更好发挥政府作用统一起来，把转变政府职能与创新管理方式结合起来，把激发市场活力与加强市场监管统筹起来，放宽和规范市场准入，精简和优化行政审批，强化和创新市场监管，加快构建市场开放公平、规范有序，企业自主决策、平等竞争，政府权责清晰、监管有力的市场准入管理新体制。

改革的总体思路和主要内容，可以概括为“一张清单、两个类别、三种准入方式、四个对接”。

“一张清单”：包括两层含义。一方面，强调清单全覆盖。要求全面梳理禁止和限制市场主体投资经营的行业、领域、业务等，市场准入负面清单以外的事项由市场主体依法自主决定。另一方面，强调制度统一性。市场准入负面清单由国务院统一制定发布，做到全国一张单子。未经国务院授权，各地区各部门不得自行发布市场准入负面清单，不得擅自增减、变更市场准入负面清单条目。

“两个类别”：市场准入负面清单包括禁止准入类和限制准入类，适用于各类市场主体基于自愿的初始投资、扩大投资、并购投资等投资经营行为及其他市场进入行为。

“三种准入方式”：一种是，对禁止准入事项，市场主体不得进入，行政机关不予审批、核准，不得办理有关手续。一种是，对限制准入事项，或由市场主体提出申请，行政机关依法依规作出是否予以准入的决定；或由市场主体依照政府规定的准入条件和准入方式合规进入。一种是，对市场准入负面清单以外的行业、领域、业务等，各类市场主体皆可依法平等进入，政府不再审批。

“四个衔接”：实现市场准入负面清单与行政审批事项清单，与《产业结构调整指导目录》，与《政府核准的投资项目目录》，以及与依据法律、行政法规、国务院决定设定的市场准入管理事项的衔接。

《意见》明确，改革的实施步骤是：按照先行先试、逐步推开的原则，从2015年底至2017年12月31日，在部分地区试行市场准入负面清单制度，积累经验、逐步完善，探索形成全国统一的市场准入负面清单及相应的体制机制，从2018年起正式实行全国统一的市场准入负面清单制度。

问：实行市场准入负面清单制度需要推进哪些改革和配套制度建设？

答：

实行市场准入负面清单制度是一项系统工程。《意见》就此提出了建立健全与市场准入负面清单制度相适应的准入机制、审批体制、监管机制、社会信用体系和激励惩戒机制、信息公示制度和信息共享制度、法律法规体系等一系列要求。

在准入机制方面，《意见》提出，对市场准入负面清单以外的行业、领域、业务等，各类市场主体皆可依法平等进入，政府不再审批。对属于市场准入负面清单的事项，可以区分不同情况探索实行承诺式准入等方式，进一步强化落实告知性备案、准入信息公示等配套措施。

在审批体制方面，《意见》提出，对限制准入事项中需要审批的，各级政府及其有关部门要根据审批权限，规范审批权责和标准，精简前置审批，实现审批流程优化、程序规范、公开透明、权责清晰。其中，涉及国家安全、安全生产等环节的前置性审批，要依法规范和加强。

在监管机制方面，《意见》提出，要按照简政放权、依法监管、公正透明、权责一致、社会共治原则，转变监管理念，创新监管方式，提升监管效能，优化对准入后市场行为的监管，确保市场准入负面清单以外的事项放得开、管得住。有关部门要强化发展战略、发展规划、产业政策和标准规范等的制定、调整和管理，严格依法设定“红线”，加强事中事后监管。要推动行业协会商会建立健全行业经营自律规范、自律公约和职业道德准则，建立健全与市场准入负面清单制度相适应的行业自律机制。

在社会信用体系和激励惩戒机制方面，《意见》提出，要健全社会信用体系，完善企业信用信息公示系统，将市场主体信用记录纳入“信用中国”网站和全国统一的信用信息共享平台，作为各类市场主体从事生产、投资、流通、消费等经济活动的重要依据。要推动建立市场主体准入前信用承诺制，将信用承诺纳入市场主体信用记录。要健全守信激励和失信惩戒机制，对守信主体予以支持和激励，对失信主体在投融资、土地供应、招投标、财政性资金安排等方面依法依规予以限制，对严重违法失信者依法实行市场禁入。

在信息公示制度和信息共享制度方面，《意见》提出，企业从事生产经营活动过程中形成的信息，以及政府部门在履行职责过程中产生的能够反映企业状况的信息，要按照《企业信息公示暂行条例》等规定及时公示。

在法律法规体系方面，《意见》要求，实行市场准入负面清单制度，要坚持改“旧法”与立“新法”并重，确保市场准入管理措施职权法定、事中事后监管有法可依。

此外，《意见》还对建立与市场准入负面清单制度相适应的投资体制、商事登记制度、外商投资管理体制，以及营造与市场准入负面清单制度相适应的公平交易平等竞争的市场环境提出了要求。

问：《草案》是怎么编制出来的？包括哪些内容？

答：

市场准入负面清单是实行市场准入负面清单制度的实体性内容。清单的梳理和编制是一项全新的工作。早在2015年3月，国家发展改革委、商务部就启动了这项工作，先请国务院所有负有市场准入管理职责的部门和单位，全面梳理禁止和限制市场主体投资经营的行业、领域、业务等，按照《国民经济行业分类》的统一分类标准，提出本部门、本单位建议列入市场准入负面清单的事项，尔后，国家发展改革委、商务部作了甄别、审查和汇总。《草案》的编制，也检验、校正了《意见》的观点、措施，提高了《意见》的科学性、准确性、针对性和可操作性。期间，多次召开部门、地方、企业和学者座谈会听取意见，先后五次书面征求国务院60多个部门和机构的意见，两次征求地方政府意见。报经党中央、国务院同意，形成了目前公布的《市场准入负面清单草案(试点版)》。

《草案》根据《意见》确定的法治原则、安全原则、渐进原则、必要原则、公开原则汇总审查形成，列明了在中华人民共和国境内禁止和限制投资经营的行业、领域、业务等。《草案》共328项，包括：禁止准入类96 项，限制准入类232项。

问：目前对市场主体采取的所有准入管理措施，是否已全部纳入了《草案》？

答：

按照《意见》对市场准入负面清单的定义，《草案》明确列出了在中华人民共和国境内禁止和限制投资经营的行业、领域、业务等。“行业”、“领域”、“业务”是梳理清单的重点。

在梳理清单的过程中，我们贯彻了“五个不能”的要求：一是，不能把法律、行政法规和国务院决定中的禁止类、限制类事项简单纳入市场准入负面清单；二是，不能把现行禁止、限制市场主体投资经营的行业、领域、业务等简单照搬至市场准入负面清单；三是，不能把非市场准入事项和准入后监管措施，混同于市场准入管理措施；四是，不能把对市场主体普遍采取的注册登记、信息收集、用地审批等措施纳入市场准入负面清单；五是，不能机械套用市场准入负面清单的适用条件，把不适于实行负面清单管理的事项纳入市场准入负面清单。从这个意义上讲，梳理清单体现了精简原则。

此外，对市场上出现的新技术、新产品、新业态、新商业模式等，本着降低创新创业门槛的原则，不急于纳入市场准入负面清单管理。

问：《草案》与自由贸易试验区正在实施的外商投资准入特别管理措施(负面清单)是什么关系？

答：

关于这个问题，在2015年10月30日上午国务院新闻办举办的国务院政策例行吹风会上，国家发展改革委、商务部有关负责同志已经作了详尽和准确的解读。

《意见》明确，“市场准入负面清单是适用于境内外投资者的一致性管理措施，是对各类市场主体市场准入管理的统一要求；外商投资负面清单适用于境外投资者在华投资经营行为，是针对外商投资准入的特别管理措施”。需要强调的是，制定外商投资负面清单要与投资议题对外谈判统筹考虑，目前，我们在4个自贸区实施的负面清单，是我国对外商投资负面清单的一个尝试，是我国自主制定的，而不是谈判形成的。随着自贸区负面清单的不断完善，将为我们下一步在全国实行外商投资负面清单管理模式探索经验。

对4个自贸区的外商投资企业来讲，既要遵守《自由贸易试验区外商投资准入特别管理措施(负面清单)》，现在是122项；也要按照国民待遇原则，遵守市场准入负面清单的要求，现在是328项。

问：实行市场准入负面清单制度为什么要先行试点？

答：

实行市场准入负面清单制度是一项新生事物，国内没有实践基础，国外也没有现成的经验，需要有序推进改革。特别是在投资管理体制、市场监管体制和法律体系建设等方面，我们也需要一个逐步调整、逐步适应、逐步完善的过程。制度要完全落地，需要做大量的基础性、配套性、探索性乃至技术性准备工作。这就要求我们坚持渐进式改革，通过试点积累经验、逐步完善。

选择天津市、上海市、福建省、广东省，即4个自由贸易试验区所在省级行政区率先开展市场准入负面清单制度改革试点，主要考虑是，按照《意见》和《国务院办公厅关于印发自由贸易试验区外商投资准入特别管理措施(负面清单)的通知》(国办发〔2015〕23号)的要求，可以使市场准入负面清单与自贸试验区负面清单两者一起构成完整的市场准入管理体系，为落实党的十八届三中全会部署的“实行统一的市场准入制度”、“实行统一的市场监管”的任务，探索路径、积累经验、形成示范。

目前，《草案》所列事项来源于国务院各部门，虽经反复甄别，但还不是最终版的清单，主要是因为：一是，国务院正在全面推进“放、管、服”三位一体的改革，《草案》中的行政审批事项、执业资格事项等处于动态调整中。二是，一些部门提出的个别事项已不适应市场经济的发展，但因设定依据尚未调整而暂时难以删除，需在试点中全面清理，依照法定程序加以修改、废止。三是，个别事项属于《意见》所指“法律、行政法规和国务院决定未作规定但确需纳入市场准入负面清单的新设事项”，按照《意见》要求，应在科学评估的基础上，依照法定程序提请制定或修订法律、行政法规或国务院决定。因此，需要通过试点，将《草案》中不应再禁止或限制的事项逐步取消。即使在市场准入负面清单制度全面实施后，也要按照简政放权、放管结合、优化服务的原则，根据改革总体进展、经济结构调整、法律法规修订等情况，适时按程序调整市场准入负面清单。

问：市场准入负面清单制度试点主要试什么？

答：

试点的主要任务，可以概括为：

第一，试清单。在实践中检验市场准入负面清单草案(试点版)涉及事项的合法性、合理性、可行性和可控性，适时按程序予以调整。根据行政审批制度改革情况、《产业结构调整指导目录》和《政府核准的投资项目目录》修订情况、以及国务院调整市场准入管理事项的最新要求等，按程序调整清单事项，尽量缩短清单。

第二，试机制。在试点中，探索市场准入负面清单的制定、实施和调整程序；探索负面清单管理模式在市场准入管理方面落地实施的多种操作途径；推动试点地区不断深化相关改革，建立健全与市场准入负面清单制度相适应的体制机制；做好实行市场准入负面清单制度与法律、法规的衔接。

第三，强监管。推动试点地区在转变监管理念、完善监管体制机制、创新监管方式、提升监管效能等方面进行更加深入、有效的探索，确保清单内的事项管得住、管得好、管得有效率，清单以外的事项松开手、放到位、不失控。

第四，出经验。试点初期，试点地区从本地区实际出发，明确重点试点任务，形成年度任务清单，滚动实施，确保重点任务可督查、可考核。坚持高标准，着眼于建设更高水平的市场经济体制，在加强体制建设的规范化、创造面上能够应用的制度供给方面下功夫。试点满一年及结束后，采取自评估、有关部门评估和第三方评估相结合等形式，及时总结成熟经验，在更大范围加以推广。

问：对试点地区有哪些具体要求？

答：

试点的总体要求是，按照党中央、国务院的决策部署，根据《意见》要求，坚持社会主义市场经济改革方向，牢固树立并切实贯彻创新、协调、绿色、开放、共享的发展理念，把市场准入负面清单制度改革放在重要位置，以建设统一开放、竞争有序的市场体系为目标，以《草案》为载体，把制度创新作为核心任务，把形成可复制、可推广的制度性经验作为基本要求，处理好政府和市场的关系，使市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用，为2018年实行全国统一的市场准入负面清单制度探索路径、积累经验、形成示范。

要加快清单及其管理方式落地。坚持简政放权、放管结合、优化服务，积极探索负面清单管理模式在市场准入管理方面落地实施的多种操作途径，确保清单内的事项管得住、管得好、管得有效率，清单以外的事项松开手、放到位、不失控。试点期间，对禁止准入事项，市场主体不得进入，行政机关不予审批、核准，不得办理有关手续。对限制准入事项，或由市场主体提出申请，行政机关依法依规作出是否予以准入的决定，或由市场主体依照政府规定的准入条件和准入方式合规进入。要区分不同情况探索实行承诺式准入等方式，进一步强化落实告知性备案、准入信息公示等配套措施。对市场准入负面清单以外的行业、领域、业务等，各类市场主体皆可依法平等进入，政府不再审批。

要在试验中甄别并反馈对清单的调整意见。试点期间，要根据改革进展情况和各类市场主体反映的突出问题，及时提出调整市场准入负面清单、完善《草案》的建议，报国务院或国务院授权建立的跨部门议事协调机制批准后实施。经国务院授权或同意后，试点期间，可以暂时调整《产业结构调整指导目录》、《政府核准的投资项目目录》等有关规定。涉及暂停有关法律、行政法规或其相关条款实施的，按法定程序办理。

要不断深化相关改革，建设更高水平的市场经济体制。特别是，要建立健全与市场准入负面清单制度相适应的准入机制、审批机制、监管机制、社会信用体系和激励惩戒机制、信息公示制度和信息共享制度、投资体制、商事登记制度、外商投资管理体制等，营造公平交易平等竞争的市场环境。要在转变监管理念、完善监管体制机制、创新监管方式、提升监管效能等方面进行更加深入有效的探索，加强社会信用体系建设，加快建立事前信用承诺制度、事中信用分类监管、事后信用联合奖惩机制，构建以诚信为核心的新型市场监管体系。要把实行市场准入负面清单与自由贸易试验区外商投资负面清单结合起来，加快探索完整的市场准入管理体系和统一的市场准入制度。

要加强组织领导。建立健全工作体系和工作机制，明确试点工作的牵头单位、参与单位和责任分工，充分调动各方面积极性，搞好工作衔接，形成工作合力。结合实际细化试点内容、完善配套措施、突出工作重点，形成年度改革任务清单，整体设计、滚动实施，确保重点任务可督查、可考核。善于发现苗头性、倾向性、潜在性问题，及时纠正偏差、完善政策，确保按期完成试点任务。

按照党中央、国务院的决策部署，国家发展改革委、商务部将会同有关部门认真做好市场准入负面清单制度改革试点的指导协调、督促检查、总结交流、评估推广等工作， 加强与试点地区的工作对接，将优化市场准入管理的改革措施放到试点地区先行先试，确保试点有序推进、取得实效、达到目标。

问：对市场主体来说，《草案》应当怎么看？怎么用？

答：

为方便公众查询和使用，促进投资、贸易便利化，《草案》体例、版式主要参考了“自由贸易试验区外商投资准入特别管理措施(负面清单)”。

从纵列看，《草案》共有“项目号”、“主题词”、“禁止或限制措施描述”三列。其中，“主题词”是为了让市场主体一目了然、便于查询，对若干相同相近领域事项所作的提炼；“禁止或限制措施描述”就是禁止或限制市场主体投资经营某行业、某领域、某业务而采取的具体管理措施。

从横行看，《草案》分为“禁止准入类”和“限制准入类”，每一类中又按国民经济行业分类细分。“禁止准入类”，即市场主体不得进入，行政机关不予审批、核准，不得办理有关手续的事项。共96项，包含762个细项，涉及《国民经济行业分类》15大类。“限制准入类”，分两种情形，一种是，由市场主体提出申请，行政机关依法依规作出是否予以准入决定的事项；一种是，由市场主体依照政府规定的准入条件和准入方式合规进入的事项。共232项，包含867个细项，涉及《国民经济行业分类》19大类。