转型焦虑中的城投公司：走向市场还是依靠政府？

10月27日，全国城投公司协作联络会年会在合肥召开，全国上百家城投公司负责人聚在一起，年会核心议题是“城投转型与发展”。

2015年城投公司年会核心议题也是“转型”，不过相较去年，不少城投公司老总们的焦虑感有所减轻。西部某地级市城投公司董事长对21世纪经济报道记者表示，城投公司是政府的亲儿子，地方政府不会放着城投公司陷入困境而不管的。

然而，城投公司的命运再起波澜。

11月4日，财政部有关负责人答记者问明确，2015年后融资平台举借债务不属于政府债务。这让稍有喘息的城投公司们，再次陷入焦虑。

或许城投公司们对上一次被迫转型记忆犹新，2014年8月，新预算法修订通过，国务院9月份下发43号文，政策核心在于明确区隔政府和企业债务，切实做到谁借谁还、风险自担。城投公司若脱离政府信用背书，意味着传统投融资职能宣告终结，城投公司必须另寻出路。

但43号文并未得以兑现。2015年下半年以来，城投公司们陆续复活，重新担纲政府投融资重要职能——经济下行压力加大，稳增长任务更为迫切，转型暂时搁置。

财政部这次明确表示，要依法厘清政府债务范围、坚决堵住违法举债渠道。后续要推进融资平台公司市场化转型和融资，剥离融资平台公司政府融资职能，并继续发挥转型后的企业对经济发展的积极作用。

转型之所以拖延至今，在于转型并不容易。城投公司虽是完全意义上的独立法人，但决策多受政府控制，主要司职基础设施等投融资；有些资产规模虽大，但多是一些盈利能力差、需财政补贴的公益项目，自身造血能力不强，市场化竞争力不足。

不过，还是有一些资质较好的城投公司在探索新的出路，如转型为国有资产运营平台、参股民营企业、利用资金成本优势进行投融资、多元化经营等。

转型“狼来了”

一直以来，城投公司为地方城市发展、基建投资等做出重要贡献，类似市政道路、环城高速、隧道桥梁、城市供热供水等基建，多由城投公司担任投融资职能——地方政府将相应资产注入城投公司，城投公司以资产或收益权作抵押，去银行贷款融资，再投资当地基建。

近十年，各地城市建设高歌猛进，城市面貌日新月异，城投公司功不可没，城投董事长一职成为很好的跳板，晋升提拔的不少。

但2014年情况发生重大变化。新预算法修订通过，地方政府债务管理体制进入新纪元。与之配套的43号文等，对以城投公司为代表的政府投融资平台的出路做出明确规定，“剥离融资平台公司政府融资职能，融资平台公司不得新增政府债务”。

这让城投老总们颇为犯难，城投公司成立的初衷，就是替地方政府履行相关投融资职能，城投公司投资的持续、盈利、退出等，都依托于地方政府，如何从现有的投融资模式中跳出来呢？

不过，早在2014年底，就有资深城投公司老总直言，中央对投融资政策的调整，给城投公司带来前所未有的压力；但类似政策调整在2011年就出现过，当时也是出于地方债务过度膨胀带来债务隐忧，要求限制对融资平台贷款政策。2011年扛过去了，2014年这波调整也有可能扛过去。

后来事实演变，就如上述老总预言的那样。2014年四季度到2015年上半年，城投公司融资功能收缩明显；但2015年下半年，大量资金涌入，向城投公司要项目的资金方越来越多，城投公司再度复活。

资金宽松背景下，头脑清醒的城投人也不少。西部某省会城市城投公司副总经理对21世纪经济报道记者表示，城投公司现在融资功能恢复，但是政策导向性太明显，谁也没法预判这轮宽松政策什么时候会结束。新预算法、43号文等，均强调城投公司要转型，城投公司们转型难，但刚好可以利用当前友好政策，为公司转型寻找新的可能。

游走政策边缘

43号文虽有所折衷，但悬在城投公司头上的剑并未落地。

10月初，财政部再次动员各地调查摸底融资平台债务状况，并表示调查是为高层科学决策用，跟存量债务口径等无关。

这轮摸底，让部分城投公司再次感觉到，替政府举债融资仍然存在一定风险，游走在政策边缘。

11月4日，财政部相关负责人答记者问时，再次明确地方政府债务的范围，城投公司等融资平台2015年后举借债务，不属于政府债务；政府作为城投公司出资人，仅在出资范围内承担有限责任。

这让与城投公司有大量业务往来的金融机构们颇为惊讶，城投公司负责人们则再次被逼认清现实——城投公司举借债务，法理上需由企业负责偿还。

有中部地级市城投公司负责人对21世纪经济报道记者表示，他们公司市场化运营程度很低，主要就是替政府投融资，要转型很难，而且是否转型、如何转型，完全取决于政府领导。

城投公司多为国资委管辖的国企，投资决策等同其他国企，需报国资委审批，即便城投公司想市场化转型，地方政府未必允许批准。

城投公司一大共性在于对政府支持依赖度高。另一地级市城投公司负责人对21世纪经济报道记者表示，城投公司的资产盈利性不强，公交客运、环境治理、供水供气、垃圾处理等都是些保本微利项目，一些运营经费还要靠政府补贴，城投公司自身造血能力不强，要走向市场较难。

再如资产规模排名靠前的合肥城建投，也存在对政府依赖度高的问题。据其2016年债券跟踪评级报告显示，2015年合肥城建投利润总额为48.58亿元，经营性业务利润为-38.71亿元。经营性利润为负数，是由于公交、供水等盈利能力偏弱，且公司三费支出占收入比例较高，导致公司呈亏损状态。公司利润总额的实现主要来源于营业外损益，主要由政府补助构成，2015 年公司收到的政府补助收入为 22.94 亿元。

但也有城投公司负责人直言，政府是城投公司赖以发展的根源。不少城投公司融资借助地方政府储备土地，地方棚改、保障房建设等也多由城投公司主导，可能配套进行其他商业类房地产项目开发；市政工程承包也多由城投公司担当，这块投资回报较为丰厚。

探索其他出路

大部分城投公司仍苦于没有出路，但一些资质较好的公司已经在探索新的可能。

如合肥城建投，2015年利润总额为48亿元，是因为当年公司投资收益为 65.25 亿元，这部分增幅较大，主要是来自投资京东方科技集团股份有限公司结构化产品实现了较好回报。

合肥城建投除了主导当地基础设施建设，也在加大对战略新兴产业的投入，主要为新型显示电路等。据悉，合肥城建投转型方向是转为国资运营管理平台，后续打算推动两家公司上市，形成集成电路千亿产业链，加强资本市场融资能力。

南京城投集团董事长邹建平，在合肥会议上介绍了南京城投转型思路。邹建平认为城投公司转型仍然要立足既有优势，比如立足当地基础设施建设，继续担任城市投融资的主力军，否则就不叫城投公司。

邹建平表示，南京城区范围内的城投公司信用等级较高，大部分是AA+、AAA最优质的信用等级，融资成本较低。但南京郊县等地融资成本较高，南京城投可利用自身优势，筹集资金用于郊县城市建设，从中赚取相对稳定的利差回报，保障公司持续经营，又能帮助南京城市建设。

上述西部省会城市城投公司副总经理表示，南京、合肥等地城投公司资源优势明显，如南京当地财力较雄厚，城区基础设施基本到位，融资需求不大，所以能探索其他可能；但中西部地区城投公司的主要职能现在还是替政府投融资，投资当地基建。

该副总经理还表示，当前经济下行阶段，民企融资成本高、资金链容易断裂，他们在探索的一个方向就是参股发展前景较好的民企，因为融资平台有政府信用背书，融资相对容易，通过参股民企，实现城投公司的混合所有制改革。

不过，他也直言，虽然存在一些参股民企的机会，但国企混合所有制改革决策链条长，还有国有资产流失等担忧，落地也面临困难。

有地方财政系统人士对21世纪经济报道记者表示，财政部重申融资平台债务不属于政府债务，是想规范地方债务管理，堵住违规举债渠道，也是想将城投公司赶到PPP模式等正当渠道上来。