对中国产业政策实践的总结与反思

（原标题：对中国产业政策实践的总结与反思）

林毅夫和张维迎在未名湖畔围绕产业政策展开面对面的辩论，使人们对产业政策的思考更加热烈和深入。通过辩论，两位教授从理论上对产业政策的利与弊进行了非常充分的阐述，得出了肯定或否定的判断。但从实践的角度看，产业政策是广泛存在的，而且未来还有很大可能继续存在。那么，从实践的角度对中国产业政策进行总结、反思和调整，也是一个意义重大的问题。

围绕这个问题，本报邀请中国社会科学院工业经济研究所所长黄群慧、发改委宏观经济研究院产业经济与技术经济研究所所长黄汉权、对外经济贸易大学竞争法中心主任黄勇教授进行深入的分析和探讨。

产业政策的得与失

《21世纪》：人们对产业政策有不同的定义，您认为这个概念应该如何界定？我国的产业政策有哪些内容和特征？

黄群慧：产业政策很难有一个清晰的定义，它是一套动态的、复杂的政策组合，包括产业结构政策、产业组织政策、产业布局政策和产业技术政策。

其中，产业结构政策是按照产业结构的发展规律推进产业结构高级化，进而实现国民经济发展的政策。产业组织政策是为了实现产业组织合理化，形成有效的、公平的市场竞争创造条件的政策。产业布局政策是促进生产要素区域配置合理化、高效化而实施的各类政策。产业技术政策是指国家制定的用以引导、促进和干预产业技术进步的政策的总和。

一个有效的产业政策，需要这四种政策相互配合，其政策机制应该是相容的。我近期去拉美开会，拉美国家表示要学习中国的工业园区政策。工业园区政策就是从产业布局政策出发，包括产业结构政策、产业组织政策和产业技术政策在内的政策组合。

从我国已经实施的产业政策内容上看，我国产业政策往往倾向于扶持大企业、鼓励企业兼并提高集中度、抑制产能过剩和防止过度竞争、补贴战略性新兴产业和激励技术创新等，呈现出覆盖面过广、直接干预市场、选择性强等特征。

黄汉权：“产业政策”这个概念自提出以来，学术界对其理解就一直存在争议，至今为止仍没有一个公认的定义。

按照范围的宽窄，可以把产业政策的界定分为三类。一是狭义的产业政策，主要指政府针对特定产业发展，采取的市场准入、财税、资金等扶持性或支持性政策措施。其目的是有意识地扶持某些产业或企业加快发展，推动产业结构调整，实现优化升级。也就是我们通常所说的选择性产业政策。二是广义的产业政策，指所有与产业发展相关的政策和制度，包括宏观政策、社会政策等，属于比较宽泛的概念。三是介于两者之间，既包含选择性产业政策，也包括功能性产业政策。后者主要是针对“市场失灵”问题，通过政府介入，加强各种软硬“基础设施”建设和外部性管理，诸如支持企业研发创新，执行环境、能耗、质量和安全等方面等标准，加强市场主体诚信管理，维护公平竞争，降低社会交易成本，创造有效率的市场环境，使市场功能得到更加有效的发挥。

我个人理解的产业政策属于第三类，如果非要给产业政策下一个定义的话，我认为，产业政策是政府在一定时期内，为了实现一定的经济目标，采取的一系列直接或间接、支持性或限制性措施的综合。

我国产业政策的突出特点是制定主体的多元化和表现形式的多样化。前者是说中央政府各职能部门和地方各级政府都参与制定各类产业政策。后者是说产业政策名目繁多，包括但不限于法令、条例、规划、指南、目录、指导意见、管理办法、行动计划等多种形式。

黄勇：产业政策本质上是保护和促进产业发展的政策措施。随着人们对宏观调控认识的深入，各个国家都意识到了产业政策存在的必要性。有所区别的是，世界各国在不同时期实施了不同的产业政策。同一国家的不同政府基于不同的执政理念，对某一特定产业也会采取不同的产业政策。

我国的产业政策形式多种多样，大多以各级政府及其组成部门的各种规范性文件形式公布，同时立法机构通过的政府工作报告、执政党提出的工作任务也包含了大量的产业政策内容。

《21世纪》：我国实施产业政策的效果怎么样？

黄汉权：在日本和韩国之外，我国属于运用产业政策最多的国家之一。典型的选择性产业政策，例如1983年国务院发布的《关于抓紧研制重大技术装备的决定》，再如1994年国务院发布的《汽车工业产业政策》，又如国务院2015年发布的《中国制造2025》等。

评估选择性产业政策的效果很难简单用有效与无效的标准来评判，因为任何一个产业政策追求的都并非单一目标。即便就某一目标是否实现而言，也不能完全归因于产业政策，因为产业发展受到复杂多变的市场环境和市场改革整体进程的影响很大。

例如，在过去三十年里我国发布了一系列汽车产业政策，它们到底算有效还是无效？如果从是否掌握发动机等核心零部件的技术来看，政策的效果可能并不理想。但是从汽车走进千家万户百姓家庭、汽车工业已经成为国民经济支柱产业等视角来看，汽车产业政策还是取得了一定成效的。

黄群慧：客观地说，我国的大部分产业政策，总体上对我国快速推进工业化进程、实现经济赶超发挥了重要作用。但是，也存在干预市场和影响市场机制形成的问题，甚至经常产生产业政策实施结果与初衷相反的“事与愿违”的情况。

最近的新能源汽车的补贴政策就在一定程度上出现了这种情况。由于新能源汽车的补贴政策过于强，补贴方式也存在一定的问题，出现了多家汽车企业“骗补”的问题。在惩罚这些“骗补”的汽车企业的同时，我们必须反思新能源汽车产业政策本身存在的问题，反思一下我们的补贴是否干预了市场的技术路线选择，反思一下新能源汽车的产业政策是否过强。一辆车的补贴的金额甚至可以达到20-30万，这就可能给企业带来很不好的导向，与其去推动技术进步，还不如琢磨如何去钻政策的空子去“违规谋补”或“骗补”。

当前新能源汽车行业的高速增长，在很大程度上并非市场驱动而是政策驱动的结果。今年前三季度，我国新能源汽车生产30.2万辆，销售28.9万辆，比上年同期分别增长93.0%和100.6%。这样的高速增长在任何正常成长的行业都是少见的，这并不意味着市场进入了爆发期。其中很重要的一个原因，可能是补贴激励过高和限购这些市场干预政策的结果，值得我们反思。

黄勇：产业政策总体上促进了相关产业的发展，在实施“赶超型产业政策”的国家或地区，其效果更为明显。我们必须看到，我国实行的基本上为纵向的、选择性的产业政策，会带来很明显的副作用。

以各类选择性补贴政策为例，选择性行业补贴造成行业之间发展不均衡，造成同业的不同企业间不公平竞争。这意味着补贴在一定程度上影响甚至替代了市场对资源的配置，妨碍了市场公平竞争。

因此，为了更好地发挥市场对资源配置的基础性作用，这就需要竞争政策的“出场”。所谓竞争政策，就是政府制定并实施的促进和保护竞争的各类政策措施。

产业政策的利与弊

《21世纪》：林毅夫教授指出，产业政策可以促进某些产业软硬基础设施的建设。这是否有必要？

黄群慧：如果按照政府作用强度和方式，可以把产业政策分为功能性产业政策和选择性产业政策。功能性产业政策重点是政府通过人力资源培训、研发补贴、市场服务等形式完善整体产业发展基础功能进而提高产业竞争力，功能性产业政策一般不针对具体产业。而选择性产业政策重点是政府通过补贴、税收、法规等形式直接支持、扶持、保护或者限制某些产业的发展，以加快产业结构转型升级、实现经济赶超。如果基于这种分类，一直以来，我国的产业政策总体上还是选择性产业政策主导的。林教授所谈的促进某些产业软硬基础设施建设的产业政策，比较接近于功能性产业政策，但是又不是针对所有产业的，应该是兼具两者的特征。功能性产业政策一直面临一个争议：如果没有具体的产业选择，这类政策是否能归类为产业政策？

黄汉权：他所说的产业政策就是我们所理解的功能性产业政策。所谓软硬基础设施，主要是指企业发展的软硬环境，也就是我们通常所说的营商环境。

从未来发展趋势来讲，我国已经进入工业化的后期，随着我国经济由要素驱动转向创新驱动，产业政策的定位应该从选择性产业政策向功能性政策转型。但需要强调的是，这并不是说我们将完全弃用选择性产业政策。在某些前沿的战略性产业或者关系国家安全的关键产业，选择性产业政策还应继续保留，让其发挥应有的作用。

《21世纪》：张维迎教授指出，由于人类认知能力有限和政府激励机制扭曲，产业政策必然失败。这两种情形能否避免？

黄汉权：他所说的产业政策主要是指选择性产业政策。但正如我前面所说，选择性产业政策未必会失败。我们需要讨论的是，如何优化选择性产业政策的研究制定、实施评估和退出机制。

在制定的过程中，应尽量做到公开透明，除了相关职能部门、地方政府、行业协会、大型企业外，应让更多的利益相关者参与，尤其是体制外的企业、专家和社区代表能够参与进来；在实施评估上，重视引入第三方评估，促使政策能够落地或及时调整；在退出机制上，要根据市场的变化，在支持的新兴行业发展到一定阶段后，要适时退出选择性政策，否则就会出现“激励过度”，造成新的产能过剩，反而阻碍这些行业健康发展。

黄群慧：基于人类认知能力有限和政府激励机制扭曲这样的前提，所有的政府政策都会失败，不仅仅是产业政策。在我看来，极端地认为取消所有产业政策的积极方面意义在于，使人们更清醒地认识到，当前我国产业政策选择性过强，需要反思。这能给政府一个更强的警醒。当务之急是积极推进我国产业政策转型。

产业政策与竞争政策

《21世纪》：未来我们应该制定怎样的产业政策？产业政策在经济政策中处于什么样的地位？如何处理产业政策与竞争政策的关系？

黄汉权：首先，就产业政策的模式来说，要从选择性政策为主转向功能性产业政策为主。选择性产业政策要尽可能从一般竞争性行业退出；功能性产业政策也应按照依法治国的要求，最大限度减少直接干预市场的行政手段，更多依靠市场化、法律化手段，例如环境营造、信息发布、差别税率和立法等间接引导手段。

其次，在经济政策结构中，要从以产业政策为主到产业政策与竞争政策并重再到以竞争政策为主转变。所谓“市场在资源配置中起基础性作用”体现在经济政策上主要是“竞争政策成为基础性的经济政策”。尽管功能性产业政策与竞争政策有一定的重合，但二者的目标和外延还是差别较大。

在产业政策与竞争政策的关系上，理想的状况是，前者服从于后者，最大程度地消除不公平竞争。近期国务院发布的《在市场体系建设中建立公平竞争审查制度的意见》就是一个很好的开端。

对新制定的政策，国务院要求，从2016年7月起，国务院各部门、各省级人民政府及所属部门均应在有关政策措施制定过程中进行公平竞争审查。对现有的政策，各级人民政府及所属部门要对照公平竞争审查标准，对现行政策措施区分不同情况，稳妥把握节奏，有序清理和废除妨碍全国统一市场和公平竞争的各种规定和做法。如果这两条能够得到很好的落实，那么中国未来的产业政策体系将会发生一个根本性调整。

黄群慧：产业政策问题不在于“要不要”，而在如何选择和实施。

通常，在工业化初期，产业政策的目标是基于产业结构政策扶持幼稚产业发展；而在工业化后期，则希望通过产业技术政策促进技术创新，同时在产业组织政策中更加强调通过构造竞争政策促进有效的公平竞争环境。

我国已经进入工业化的后期阶段，因此，未来产业政策的核心任务，是通过强化竞争政策培育公平的市场竞争环境，推进产业组织合理化。

《关于在市场体系建设中建立公平竞争审查制度的意见》，提出对包括现存的和新制定的包括产业政策在内的国家政策要开展公平竞争审查。

但从我的观察来看，无论是各级政府、政府的各个职能部门，还是媒体和公众，大部分对这一政策的重视和理解还远远不够。

公平竞争审查是一件特别复杂和专业的事情，竞争政策在经济政策中基础性地位的树立也将经历一个长期的过程。

黄勇：长期以来，我国的经济政策体系重产业政策而轻竞争政策。实际上，在竞争政策长期缺位的情况下，我国的很多产业政策在实施过程中都偏离了政策的最初目标，并且很容易导致严重的权力寻租和极大的资源浪费。所以，我们需要优化和调整我们的经济政策体系。

中国经济正在进行深刻转型，培育国内经济发展的新动力，积极参与全球化的国际分工和竞争。这就要求我国应尽快调整经济政策体系，提升竞争政策在经济政策中的地位，并将竞争政策提升为基础性的经济政策。

需要注意的是，竞争政策与产业政策有三方面的不同。首先，竞争政策以市场竞争为基础，产业政策是以政府调控为基础；其次，竞争政策通过法律法规方式实现，产业政策主要依靠行政手段辅以经济、法律手段实施；第三，竞争政策是长效机制，产业政策的实施有一定的时间性。

2008年实施的《反垄断法》第一次提出，国务院设立反垄断委员会，研究拟订有关竞争政策。在过去的八年里，竞争政策已经从幕后到台前，在2015年之后经历了一个地位迅速提升的过程。

今后公平竞争审查将成为政策制定的前置条件，政府制定和实施产业政策必须符合竞争政策的理念和规则。

我们必须看到，树立竞争政策在经济政策中的基础性地位，是一个复杂而浩大的系统工程。我们不但需要贯彻落实《反垄断法》和公平竞争审查制度，而且还需要社会保障和私权保护等多项配套制度的协同改革。