PPP三方权责逐渐清晰 财政部严控资本金杠杆率

（原标题：PPP三方权责逐渐清晰 财政部严控资本金杠杆率）

银行究竟应该在PPP项目中扮演什么角色？可不可以作为社会资本？事实上，基本共识已经达成，银行通过明股实债基金直投PPP项目的做法不符合规范。

从2013年底财政部开始推广PPP模式，时过四年，PPP入财政部项目库的规模从无到有，快速增长，但风险也有待防控。

在“合规”为金融市场主旋律的今年，财政部也连发多文进一步规范政府融资行为，结合2017第三届中国PPP融资论坛上财政部和PPP工作领导小组相关领导的发言来看，解决“不规范”问题的力度还会加强。

特别是近两年来，银行作为重要资方，以迅猛之势投入PPP项目。今年年初，财政部办公厅致函湖北省财政厅，要求核查武汉市轨道交通8号线一期PPP项目不规范操作问题，其中就涉及到银行通过基金优先级，以名股实债方式参与PPP。银行究竟该如何参与PPP，一时间难有定论。

11月1日，财政部副部长、PPP工作领导小组组长史耀斌在论坛上点名风险分配不合理、明股实债、政府变相兜底，重建设轻运营、绩效考核不完善，社会资本融资杠杆倍数过高等，特别是项目资本金不足问题，也是财政部金融司司长、PPP工作领导小组办公室主任王毅出席论坛发言时的重点内容。其同时表示，要对不具备条件、执行不规范的入库项目进行清理。

政府、社会资本方和金融机构，特别是后两者的权责区分，正逐渐明晰。

杠杆的奥秘

王毅在主题演讲中特别提及“项目资本金不足”的问题。他指出，社会资本方面，在自有资金不足的情况下，举债信贷参与，“小马拉大车”，小股大债风险叠加。

截至9月末，全国PPP综合信息平台管理库入库项目6778个，投资额10.1万亿元，落地率为35.2%，比2016年末提高3.6个百分点。

尽管从落地率数据来看还不高，但落地规模加快与过去两年银行资金的涌入，尤其是为资本金配资，不无关系。

就PPP融资安排方面，21世纪经济报道记者在相关推介资料上注意到，较为普遍的一种资金安排结构为，项目总投资中30%为资本金，70%为债权融资(主要是银行贷款).30%的资本金中，政府出资10%，社会资本出资90%。

此前市场上一种较为普遍的做法是，政府方面利用引导基金或产业基金的形式，通过引入银行的优先级资金(银行理财资金)，投入项目公司作为资本金，进而在银行贷款放大杠杆。

虽然是基金，但一方面，银行实际提供的是债性资金，约定的是一个固定收益，由地方政府提供担保；另一方面，银行实际上也仅仅是提供资金，并没有参与项目的其他建设和运营。

那么，对于地方政府而言，相当于就是用自有资金放大了30倍杠杆，无疑无助于降低政府债务。

另外一个杠杆率的角度来自社会资本，即参与PPP的企业。上述例子中，社会资本提供的90%的资本金是否还带有杠杆，是考量企业杠杆率的关键所在。

王毅在论坛上表示，财政部将继续规范PPP项目公司资本金管理，坚持穿透原则，改变PPP项目高杠杆率的现状。不过，其在会后回答21世纪经济报道记者有关“合理杠杆率”的问题时，也坦言并没有统一标准。

共识：银行资本不等于社会资本

银行究竟应该在PPP项目中扮演什么角色？可不可以作为社会资本？事实上，基本共识已经达成，银行通过明股实债基金直投PPP项目的做法不符合规范。

回顾今年年2月，财政部办公厅致函湖北省财政厅要求核查武汉市轨道交通8号线一期PPP项目不规范操作问题，即是一个重要信号和例子。三家银行作为有限合伙型地铁基金的优先级投资人中标成为社会资本方，但实质上对成本控制、建设质量控制、运营等不承担责任，由此被要求整改。

北京德恒(昆明)律师事务所律师郑宏宇梳理了近年来颁布的9份关于特许经营和PPP的相关文件，将“社会资本方”描述为：

“具有提供某项公共产品或服务的专业能力、运营管理能力、财务实力、融资实力并且信用状况良好，通过政府采取竞争性方式择优选择的，在一定期限和范围内经营某项公用事业向社会提供某项公共产品或服务，并依据公共产品或服务的绩效评价结果获取相应对价的具有法人资格的企业法人或者其他组织。”

显然，银行在PPP项目中并不能担任以上责任。招商银行机构部总经理郑新盈在11月1日云南PPP推介会上表示，银行聚焦PPP融资目前的做法主要有两类，一是为PPP项目提供债务性融资，二是为社会资本提供融资，包括适度的债性融资和适度的股权性融资，也是明确了银行本身并不能直接作为项目资本方。

某国有大行相关业务人士表示，早在去年末，财政部及银监会等相关监管机构就明股实债问题向部分银行调研并反馈，银行资金作为项目资本金的做法基本遭到了禁止，同时合同条款中也不能出现政府回购，但政府差额补足可行。

郑新盈会后向21世纪经济报道记者表示，银行不应作为社会资本参与PPP，为项目资本金融资也要适度，但对于什么比例的杠杆是为“合适”，也并不能一概而论，需要针对不同的社会资本主体具体讨论。