国务院常务会议确定深化增值税改革措施

国务院总理李克强3月28日主持召开国务院常务会议，确定深化增值税改革的措施，进一步减轻市场主体税负；决定设立国家融资担保基金，推动缓解小微企业和“三农”等融资难题；听取国务院机构改革进展情况汇报，确保机构重置、职能调整按时到位；讨论通过《国务院工作规则(修订草案)》。

会议指出，过去五年通过实施营改增累计减税2.1万亿元。按照党中央、国务院部署，为进一步完善税制，支持制造业、小微企业等实体经济发展，持续为市场主体减负，会议决定，从2018年5月1日起，一是将制造业等行业增值税税率从17%降至16%，将交通运输、建筑、基础电信服务等行业及农产品等货物的增值税税率从11%降至10%，预计全年可减税2400亿元。二是统一增值税小规模纳税人标准。将工业企业和商业企业小规模纳税人的年销售额标准由50万元和80万元上调至500万元，并在一定期限内允许已登记为一般纳税人的企业转登记为小规模纳税人，让更多企业享受按较低征收率计税的优惠。三是对装备制造等先进制造业、研发等现代服务业符合条件的企业和电网企业在一定时期内未抵扣完的进项税额予以一次性退还。实施上述三项措施，全年将减轻市场主体税负超过4000亿元，内外资企业都将同等受益。

按照《政府工作报告》关于扩展普惠金融业务、更好服务实体经济的部署，会议决定，由中央财政发起、联合有意愿的金融机构共同设立国家融资担保基金，首期募资不低于600亿元，采取股权投资、再担保等形式支持各省(区、市)开展融资担保业务，带动各方资金扶持小微企业、“三农”和创业创新。同时，强化社会信用体系建设。基金按照“政府支持、市场运作、保本微利、管控风险”的原则，以市场化方式决策、经营。初步测算，今后三年基金累计可支持相关担保贷款5000亿元左右，约占现有全国融资担保业务的四分之一，着力缓解小微企业、“三农”等普惠领域融资难、融资贵，支持发展战略性新兴产业。

会议指出，国务院机构改革是国务院今年的一件大事。国务院已成立专项协调小组，有关工作正积极稳妥推进。会议要求，要把思想和行动统一到党中央决策部署上来，把深化机构改革同“放管服”结合起来，着力转变和优化政府职能。坚持权责一致，做到日常管理尽责到位、应对突发事件相互补位，形成工作合力，决不允许出现管理“死角”，确保国务院机构改革与经济社会发展工作平稳有序、协同推进，确保完成全年发展主要目标任务。

会议通过《国务院工作规则(修订草案)》，决定提请国务院第一次全体会议审议。

【延伸阅读】

降低制造业增值税适逢其时

美国企业的所得税分为两部分，联邦税和地方的企业所得税。根据OECD组织的估算，减税方案实施前联邦及地方的所得税合计后，注册在美国国内企业的所得税复合税负负担高达38.91%，而本次减税后，联邦及地方所得税合计降至23.91%，由OECD国家中所得税税率最高降至第24位。

考虑到现代工业制造业的高度流动性，我国要大力发展制造业尤其是先进制造业，应当对制造业进行税收优惠。而我国现行的增值税的三档税率中，工业制造业的增值税税率为17%，而其他行业的两档分别为11%和6%，因此如果对制造业实行增值税减税，不会增加税率档次和征管难度，相反会进一步缩小不同产业的增值税负担和抵扣不充分的问题，有利于税负公平。

早在2015年的中央经济工作会议上，中央就正式提出了“要降低企业税费负担，进一步正税清费，清理各种不合理收费、营造公平的税负环境，研究降低制造业增值税税率”。现在营改增已经顺利完成，实施效果良好，又值特朗普减税引发国际上竞争性减税的外部环境，降低制造业增值税税率可谓适当其时。

去年年底，美国最终通过了减税法案。这次被特朗普称为历史上最大规模的减税，已经开始有力地刺激美国经济的增长，美国大企业也纷纷表示要将因避税而存留海外的巨额美元调回美国国内。作为全球最大的经济体，美国税改影响和冲击了世界经济的格局，正在引起许多国家的应对反应。联合国贸发组织最新发布的《全球投资趋势报告》也预计，由于美国对外投资和吸引外资的存量之和占全球外国直接投资总存量近50%，若无其他主要国家采取竞争性减税的抵消作用，美国税制改革将对全球直接投资格局产生重大影响。因此，作为全球第二大经济体并与美国经济高度关联的中国，密切关注美国减税的经济影响，分析与选择我们的政策应对，非常紧迫和必要。

减税后美国企业的负担变化

这次特朗普减税方案以下调企业所得税税率为核心内容。美国联邦企业所得税的基准税率从35%一次性削减至21%。这是自里根政府以来美国最大的减税行为，从美国国内到世界主要国家的反应来看，特朗普实施的大规模减税政策的影响还在逐步发酵中。

自上世纪末以来，下调企业所得税一直是OECD国家的大趋势，从2000年至2016年，OECD国家的企业所得税平均税率自32.2%下降了8.5个百分点，至23.7%，税率下调幅度超过四分之一。与此相对的是，美国企业所得税联邦基准税率依然维持着1990年代的35%不变，因此美国国内一直有给企业减税的呼声。

不过综合而言，美国企业的税收负担并不像表面看上去那么重。因为企业的税负负担由以所得税为代表的直接税和以流转税为代表的间接税两部分组成。尽管美国长期以来维持高水平的企业所得税税率，但是美国的流转税税率水平则很低。两者综合后，与世界其他主要经济体相比，企业的税收负担并非明显偏高。而本次减税后，美国企业的宏观税负负担与OECD其他国家相比则发生了根本性的逆转，美国成为企业税负负担水平明显偏低的国家。

美国的流转税税率与欧洲发达国家相比，有征收环节单一和税率偏低两个明显的特征。其中，征收环节单一指美国不采取对生产、流通、零售等多个环节均征收增值税的征税方式，取而代之的是在最终零售阶段一次性征收销售税，而且是世界主要经济体中唯一不实行全国统一的增值税而由地方政府根据本地财政情况设定税率，仅在零售环节征收流转税的国家。

2017年美国州与地方销售税统计报告数据显示，在美国50个州和一个特区中，除蒙大拿州、俄勒冈州、特拉华州、新罕布尔州等四个州外均征收销售税。将45个州及华盛顿特区的州销售税与地方销售税加总后算术平均，美国的销售税复合税率均值均约为6.17%。与此相对，OECD成员国增值税的平均税率水平则是19.1%。美国的流转税负是OECD成员国中最低的，仅为平均值的三分之一。

但是与低流转税负形成对比的是，在特朗普减税前，美国企业的直接税即所得税税率确实是发达国家之最。在2016年财政年度，企业所得税及个人所得税两项合计占美国联邦税收的48.83%，比OECD国家平均水平的33.25%高出将近50%。尽管美国以直接税为最主要的财政收入来源，但与OECD其他国家相比，其个人所得税征收水平并不高。从最常用的两个统计上来看，2016年美国所得税占总劳动成本的比重为31.17%，是OECD平均水平的87%；个人所得税最高税率为40%，在OECD的34个国家中排名第23位。

美国直接税征收体制最突出特征是，企业所得税税率明显高于OECD的平均水平。截至2016年年末，OECD成员国的企业所得税平均为23.7%，而美国企业的所得税仅联邦基准税率就达35%，为OECD国家平均水平的1.48倍，这也是本次减税方案得以支持和通过的基础。

美国企业的所得税分为两部分，联邦税和地方的企业所得税。联邦税税率即本次特朗普减税的对象由35%一次性下调至21%，地方税则各州、县不同。根据OECD组织的估算，减税方案实施前联邦及地方的所得税合计后，注册在美国国内企业的所得税复合税负负担高达38.91%，而本次减税后，联邦及地方所得税合计降至23.91%，由OECD国家中所得税税率最高降至第24位。

特朗普税制改革为世界带来了新的挑战。一个流转税税率明显偏低的国家开始实行甚至低于以流转税为主要收入国家的企业所得税税率，这是自二战结束、现代租税国家确立以来还从未出现过的现象。本次特朗普减税所可能带来的对世界其他主要经济体的重大挑战也正在于此。本次减税实施后美国成为了OECD国家或发达国家中第一个“双低税率国家”：企业所得税税率为OECD平均水平的84.4%，流转税税率为OECD平均税率的三分之一。

降低企业税负负担，提升企业活力是特朗普执政一年来最大的政策抓手。这次特朗普减税方案的实施就是推动美国制造业复苏的最重要步骤。从目前看也已经产生了积极作用，美国主要经济机构均已大幅调高对美国今后经济增长速度的预测。

减税后中美企业税费负担比较

长期以来，由于美国实行明显偏高的企业所得税税率，使美国在其他方面的税负负担优势都无法得到有效体现。本次特朗普减税后，美国的企业所得税水平下降到了与包括我国在内的世界主要经济体可比的竞争水平，美国企业在流转税、社保负担等方面的优势开始逐步凸显。

与我国及OECD其他国家实行的增值税相比，美国的销售税不仅税率低，在征收的州中平均仅为6.17%，而且即便是在税率相同的情况下，销售税也比增值税的企业税负负担更轻和更公平。由于国内一直缺乏对美国销售税的研究和分析，许多人甚至误认为我国17%的增值税在抵扣后与美国6%左右的销售税负担差不多。因此，我们下面通过增值税与销售税的对比，分析两种税收体制对企业负担的影响。

由于美国没有增值税，而是由各地方政府自行决定是否在最终零售阶段征收销售税。同时地方政府普遍对食品等生活必需品、医药用品、文化教育用品等免征或减征销售税。销售税为价外税，由商家代收后转交地方政府税务部门。计税方法为：商品零售价格×销售税税率。即当销售税为X时，商品的最终零售价格为税前价格×(1+X)。销售税只对最终零售阶段征收，在相同税率下其征税金额与增值税相同，两者完全可比。

只要税率相同，对于税收部门而言，在各个阶段分别征收增值税，与在最后的零售阶段对商品总价一次性征收销售税的税收效果不变，商品最终纳税总额相同。也就是说销售税与增值税是完全可比的，销售税的税率所反映的税收负担与同税率下的增值税相同。很多人强调增值税可以抵扣，但是这种抵扣从商品中所含的税负的角度来看，对最终总税负没有影响。这是因为，虽然在中国17%的增值税税率下，经抵扣后通常一个企业的实际负担只是6%左右，但由于产业链上下游的各个企业都有这个负担，而只在零售环节征收的6%销售税是由产业链上下游企业加总负担的。因此，从流转税税负总负担的角度看。我们17%的增值税实际负担不是抵扣后与美国6%左右的销售税差不多，而是约为其3倍。

应当指出的是，虽然同样税率的增值税与销售税对税收部门的税收效果及商品最终的总税负并不产生影响，但对企业的影响则大不相同。首先，对于生产、流通、销售的各个环节的企业来说，销售税有着明显的资金节约效应。通过增值税和销售税两种税制对比可知，由于增值税作为流转税在各个阶段分别征收然后向下传递，在零售之前的各个阶段已经预征了大部分税金，而这部分税金必须由生产企业垫付，因此在生产和流通环节占用企业的资金要明显大于销售税。

美国是OECD国家中唯一的至今没有导入增值税的国家，尽管从上世纪70年代起，数次讨论过引入增值税以便与欧洲国家接轨，但最终都被国会否决。此次特朗普的税制改革则根本未将是否引入增值税列入讨论的范围。在包括主要发达国家在内的大多数世界经济体都采取了增值税后，美国还要特立独行地坚持实行销售税而与世界脱轨，不是没有缘由。美国长期采取极高的企业所得税率却成为新型科技企业最集中、创新能力最强的国家，与其不搞增值税而实行很低的终端销售税有相当关系。因为绝大多数新兴科技类创新企业使用大量高素质的人力资本，提供的是中间产品。在实行销售税的情况下，新兴科技类创新企业一方面不必将人力投入算为增值额而交税，同时在购入用于产品研发及生产的各类设备时也避免了包含增值税，可以节约资金成本。另一方面购买其产品及服务的用户，由于不是最终消费者，也不需要在购买时支付高额的增值税，其间流转税税负负担亦为零，同样可以节约大量资金。应当看到，美国税收制度的这一优势，在企业所得税大幅下降后，还会继续扩大。

其次，销售税特别是增值税，其实最终都未必是由消费者完全负担，在许多情况下，也可能变成企业的实际负担。所谓增值税属于价外税，向下转移最终由消费者负担，并不构成生产企业的实际税负负担的说法，是基本教科书对完全竞争市场的理论概括，离真正的经济现实还有相当距离。实际上，引入增值税后的实际负担转移既取决于价格的需求弹性，也取决于每一个企业的市场议价能力。特别是在我国的商业实务中，企业谈判和合同报价通常都是含税价，政府部门也默认而并不干预。这就是说，增值税在实践中并不是如理论上那样，在合同报价谈判结束后作为价外税附加从而与企业无关，而是要作为价内税在很大程度上由自己消化。

同时，由于增值税往往采取不同行业的差别税率，如我国增值税率为17%、11%、6%三档，适用高税率的下游加工企业购进低税率的上游产品(如农产品)，及有些采购产品无法取得增值税专用发票时，就会发生增值税抵扣不充分从而加重企业负担的情况，这在我国农产品深加工等企业中表现得尤为突出。

另外要指出的是，在税收之外，企业负担的社会保障金，美国比我们的企业负担也要轻得多。

中国企业减税降负的可能选择

从上述的对比分析可以看出，今年自特朗普减税开始实施后，中美企业的税收负担对比将发生很大变化。中国企业原本存在的低所得税优势(25%对38.5%)不复存在，而流转税方面实际负担约为美国境内企业的近3倍。这对中国境内生产企业的国际竞争力，以及以美国为主体的跨国公司选择投资和生产地，均会产生影响。不错，特朗普减税就个人和家庭负担来说，确实对美国广大中产阶级影响有限，但是，特朗普减税大大降低了美国本土企业的税收负担，并会带来美国企业竞争力的提高和刺激美国经济的强劲增长，这也是不可否认的现实。因此，对于特朗普减税，我们要未雨绸缪，积极应对。

就税收领域而言，进一步调减企业所得税既有空间，也有提高征管效率的必要性。目前，我国企业所得税的规范税率为25%。高新技术企业则实行15%的优惠税率。应当承认，这其中也有一些名不副实、仅仅为了享受税收优惠而掺水乃至造假的伪高新技术企业。此外，我国还实行了如西部大开发等区域性企业所得税优惠税率。这也导致了一部分企业为了享受税收优惠而扎堆迁移。显然，这种区域性优惠政策在某些地方本位主义的利益导向性下，很容易产生税负不公从而扭曲资源配置。因此，统一调降企业所得税税率除了可达到降低企业负担的目的外，还有利于税收政策和征管的法治化、规范化。但是其缺陷也很明显。首先，由于我国高新技术企业已享受15%的优惠税率，因此，统一降低企业所得税并不能使它们受益，反而相对恶化了竞争地位，与我国鼓励科技创新的大战略并不吻合。其次，统一降低企业所得税可能进一步增加非实体经济的相对收益和吸引力，不利于工业制造业的发展，不利于调节劳动收入与资本、土地等收入的关系，不利于缩小收入差距。再次，考虑到我国现行25%的企业所得税税率从国际比较来看也并不算太高。所以，综合来看，降低企业所得税税率，虽然看上去顺理成章，但其实可能并非上选。

在企业所得税之外，我国企业的主要税负是增值税。从国家财政收入总体构成上看，增值税即便在营改增之前，也是最大的税种。我国在2016年取消营业税后，服务业统一交纳6%的增值税税率，交通运输和农产品、公用事业等实行11%的增值税率，货物加工销售等实行17%的增值税税率，因而工业制造业的税负最重。所谓商品流转税负为美国企业的近3倍，也主要是指制造业。我国许多传统制造业企业利润微薄，有不少处于亏损边缘，但却必须缴纳巨额增值税，对于其升级换代较为不利。同时，由于人工支出全被计算为企业增值额，高额的增值税负尤其不利于新经济和科技创新型企业。因为在新经济和高新技术企业，往往并不需要太多的重资产投入或原材料购进，主要是人力资本投入，在公司收入中没有多少进项税可抵扣，这样17%的增值税就基本由自己承担，导致高新技术企业所享受的10%企业所得税优惠远远不及增值税带来的重负。从这个角度看，一直坚持不采用增值税而只实行很低零售销税的美国，在过去几十年中科技创新层出不穷，恐怕与其有利于科技创新的税收制度有相当关系。

因此，考虑到现代工业制造业的高度流动性，我国要大力发展制造业尤其是先进制造业，应当对制造业进行税收优惠。而在我国现行的增值税的三档税率中，工业制造业的增值税税率为17%，而其他行业的两档分别为11%和6%，因此如果对制造业实行增值税减税，不会增加税率档次和征管难度，相反会进一步缩小不同产业的增值税负担和抵扣不充分的问题，有利于税负公平。

根据我国目前工业制造业交纳的增值税税率总额来看，工业企业增值税税率若从17%下调至15%或13%，应当说财政上是完全可以承受的。如果力度更大，一步下调至11%，所减少的国家税收约在1万亿元左右，这与实行营改增及其他相应减税措施总计减少的税收也只是大体相当，但其意义与影响却会大不相同。营改增后，国家税收总额继续稳步增长，2017年税收总额同比增长8.7%，扭转了近年来的下降趋势，也反映了随着税制规范化和税收征管的效率提高，国家税收的增加并没有受到营改增的影响，这样也为增值税的进一步规范化和调减创造了空间和条件。

应当指出，调减制造业增值税并不是什么新的建议或思路，而是中央酝酿已久的战略考虑。早在2015年的中央经济工作会议上，中央就正式提出了“要降低企业税费负担，进一步正税清费，清理各种不合理收费、营造公平的税负环境，研究降低制造业增值税税率”。现在营改增已经顺利完成，实施效果良好，又值特朗普减税引发国际上竞争性减税的外部环境，降低制造业增值税税率可谓适当其时。(上海证券报)