国务院决定建立养老保险基金中央调剂制度(解读)_财经频道

重磅解读养老保险基金中央调剂制度

记者13日从国新办客户端获悉，近日，国务院印发《关于建立企业职工基本养老保险基金中央调剂制度的通知》，人力资源和社会保障部副部长游钧今天在国务院新闻办介绍相关情况时表示，近年来，我国基本养老保险制度改革取得了重大进展，在制度上实现了对城乡各类人员的全面覆盖，参保人数不断增加，待遇水平稳步提高。

袭艳春：女士们、先生们，上午好！欢迎大家出席国务院政策例行吹风会。今天《国务院关于建立企业职工基本养老保险基金中央调剂制度的通知》正式印发，为了大家更好地了解相关情况，我们非常高兴邀请到人力资源和社会保障部副部长游钧先生，请他为大家介绍有关情况并回答大家提问。下面先请游钧先生作介绍。(上海证券报)

详细内容：

游钧：

各位新闻界朋友大家上午好。非常感谢长期以来新闻界各位朋友对人社工作的关心和支持，今天非常高兴有机会向大家介绍一下建立企业职工基本养老保险基金中央调剂制度的有关情况。

大家知道，养老保险是一项重要的社会保障制度，关系到每个人、每个家庭的切身利益。党中央、国务院对此高度重视，积极地推进各项改革。目前我国养老保险已从制度上实现了对城乡各类人员的全覆盖，参保人数在不断地增加，保障水平也在稳步地提高。

2017年，全国养老保险基金总收入3.3万亿元，总支出2.9万亿元，年末累计结余4.1万亿元。从基金收支情况来看，总体收支平衡、收大于支，能够确保基本养老金按时足额发放。但由于人口抚养比差异等原因，省际之间基金不平衡的问题越来越突出，基金结余主要集中在广东、北京等东部地区，累计结余最多的7个省份占全部结余的三分之二，而辽宁、黑龙江等部分省份已经出现基金当期收不抵支的情况，基金运行面临较大压力。省际之间基金不平衡问题靠省级统筹难以解决，需要进一步提高统筹层次，在全国范围对基金进行适度调剂。

为深入贯彻习近平新时代中国特色社会主义思想和党的十九大精神，全面落实社会保险法，均衡地区间企业职工基本养老保险基金负担，实现基本养老保险制度可持续发展，党中央、国务院决定建立养老保险基金中央调剂制度，作为实现全国统筹的第一步。今年5月11日，中央全面深化改革委员会第二次会议审议并原则通过《企业职工基本养老保险基金中央调剂制度方案》，习近平总书记做了重要讲话，提出了明确要求。近日，国务院印发《关于建立企业职工基本养老保险基金中央调剂制度的通知》，李克强总理就做好实施工作作出重要批示。6月11日下午，韩正副总理、胡春华副总理出席养老保险基金中央调剂制度贯彻实施工作会议并讲话，对实施工作进行了部署。

下一步，我们将按照党中央、国务院的决策部署，会同有关部门扎实工作，不断完善基金中央调剂制度，推进养老保险全国统筹，努力为人民群众提供更高质量、更有效率、更加公平、更可持续的养老保障。

关于养老保险基金中央调剂制度相关工作的背景材料会前已经提供给大家。下面，欢迎大家就这个问题一起继续交流。谢谢！

袭艳春：

感谢游钧先生的介绍，下面开始提问，提问前请通报所在的新闻机构。

中央广播电视总台央视记者：

中央调剂基金的主要来源是什么？会不会增加企业和个人负担，影响退休人员待遇？基金安全如何保证？

游钧：

你问的是社会都非常关注的一个问题。我可以明确的告诉您，实施基金中央调剂制度不会增加企业和个人负担，不会提高养老保险的缴费比例，更不会影响到退休人员待遇。

首先，中央调剂基金是由各省的养老保险基金上解的资金构成的。作为企业和职工个人的缴费仍然按照现行政策执行，不需要额外多缴费。建立基金中央调剂制度，主要是在省际之间进行资金余缺的调剂。全国养老保险基金当期收支总量并没有发生任何变化，不会增加社会整体负担、不会提高养老保险缴费比例。所以我们叫做“前台不动、后台调整”。实际情况来看，这几年为了降低企业成本，从2016年5月1日开始实施了阶段性的降低养老保险费率政策，当时确定政策执行两年，到今年4月底到期。但是4月底到期前，国务院又明确政策继续延续一年。

其次，建立基金中央调剂制度以后不改变现行的养老保险待遇的计发办法和调整办法，所以它不会影响退休人员的个人待遇。有的省上解的资金额大于得到的拨付额，我们叫做贡献省。这些省份普遍的养老负担比较轻，基金结余比较多，支撑能力比较强，所以调剂后不会影响这些地方当期养老金的按时足额发放。有的省得到的拨付额大于上解额，我们叫受益省，这些省通过调剂能够缓解基金的支付压力。所以通过建立基金中央调剂制度能够增加养老保险制度的整体抗风险能力，各地的养老金按时足额发放就更有保障了。

至于基金的安全问题，请大家放心，中央调剂基金是养老保险基金的组成部分，纳入中央级社会保障基金的财政专户，实施收支两条线管理，专款专用，不得用于平衡财政预算。各地从本省的养老保险基金中上解的中央调剂基金中央一分不留，按照统一的核算办法全部拨付给各地，纳入到各地养老保险基金中，用于确保基本养老金发放。也就是说，中央调剂基金是从各省的养老保险基金中来，再全部拨付到各省的养老保险基金中去，所以基金性质不变、用途不变。基金安全是第一位的，怎么强化都不为过。下一步，我们将会同有关部门对中央调剂基金加强管理和监督，确保基金安全。

中国新闻社记者：

为什么建立企业职工基本养老保险金中央调剂制度，制度的实施能解决当前养老金的哪些问题？

游钧：

这个问题要从历史和现实来看，特别是从我国养老保险制度发展历程来看。我们国家的企业职工基本养老保险制度从上世纪80年代开始改革，经历了自下而上、再从上而下这样一个过程。最早从探索建立县级退休费用的社会统筹开始，再到逐步建立社会统筹与个人账户相结合的制度模式，这个期间各地养老保险办法不尽相同。到1997年国务院统一了全国企业职工基本养老保险制度，到2005年又做了进一步完善。在此基础上，2010年全国人大通过了《中华人民共和国社会保险法》，并且在2011年7月1日正式实施。从那时起我国养老保险制度的发展开始走上了法制化轨道。

经过近30年的改革，我国的企业职工基本养老保险制度从最初的县级统筹，逐步实现了省级统筹。省级统筹就是养老保险基金可以在一个省的范围内进行调剂。但是随着人口老龄化的加快，就业形势的多样化，特别是流动性加强，劳动力由中西部向东部流动。在这些因素的影响下，地区间养老保险抚养比的差距在扩大。去年企业职工养老保险的参保人数3.53亿人，其中在职参保人数2.59亿人，领取待遇的退休人员9460万人，总抚养比是2.73：1，也就是2.73个在职人员抚养一个退休人员。当然不同省份之间差异较大，有的省抚养比是4：1，最高的是广东超过了8：1；有的省抚养比不到2：1，最低的黑龙江不到1.3：1，这主要由于各地区的人口结构、经济结构不同所造成的。特别是东北等老工业基地，历史包袱比较重，劳动力流出比较多，所以养老基金的压力较大。而东部沿海省份，过去历史负担比较轻，劳动力流入又较多，所以养老基金结余也较多。虽然全国养老保险累计结余资金有4.14万亿，但是近三分之二集中在东部地区少数几个省份。全国累计结余可以支付17.4个月，有些省可以支付到40个、50个月，并且每年当期都有上百亿的结余，广东去年的结余超过一千亿。辽宁、黑龙江等一些省份的基金运行面临很大压力，已经出现了当期的收不抵支，个别省的累计结余也用完了。

大家知道，社会保险遵循大数法则，也就是说统筹层次越高、参保人数越多，基金的抗风险能力就越强。省际之间基金不平衡问题，靠省级统筹自身难以解决，所以必须提高统筹层次，在全国范围内对基金进行调剂。对此党中央、国务院高度重视。社保法有明确规定，基本养老保险基金逐步实行全国统筹。党的十九大报告中也明确要求要尽快实现养老保险全国统筹。能不能一步做到全国统筹，还是跟我们国家地区发展不平衡密切相关，各地的缴费基数、费率标准、待遇水平存在着较大差异，所以还难以一步实现理想化的基金统收统支的全国统筹模式。较稳妥的办法，从较低比例来起步，先建立基金中央调剂制度，作为全国统筹的第一步，来缓解省际之间、地区之间的养老保险基金不平衡的矛盾，增强基本养老保险制度的可持续性。在此基础上，我们制定出全国统筹的时间表、路线图，不断地完善基金中央调剂制度，扎实地推进各项工作，尽快地实现基金统收统支的全国统筹模式。

归纳刚才介绍的就是几句话，建立企业职工基本养老保险基金中央调剂制度，主要目的是确保我国养老保险制度安全可持续发展，确保企业离退休人员的养老金按时足额发放。按照十九大精神和社会保险法的要求，先建立基金中央调剂制度来均衡地区间养老保险基金的负担，逐步完善制度，尽快实现养老保险全国统筹。谢谢。

中国日报记者：

游钧副部长，刚才您说有省份是“贡献省”，还有“受益省”，基金是按照什么标准上解和下拨的，各个省区怎么样做到公平合理呢？

游钧：

你问的这个问题确实是建立这个制度各地普遍关注的，建立基金中央调剂制度各省最关注的就是上解、下拨的具体办法是不是合理，是不是体现激励和约束机制在里头。这也是我们进行制度设计的时候重点考虑的问题，特别是上解和下拨主要靠一些参数，到底选哪些指标，这些指标基数如何确定。总的思路和想法是对那些贡献的省份不能“鞭打快牛”，又不能使一些地方产生依赖想法。

中央调剂基金是由各省养老保险基金上解的资金构成，按照各省职工平均工资的90%和在职应参保人数作为计算上解额的基数，现在制度设计上解比例从3%起步，以后逐步提高。在上解资金方面主要是两个参数，一个是上解工资基数，上解工资基数目前采取各省份的平均工资作为基数来核定。为什么这样做？以各省的平均工资作为基数，更能够体现各地经济发展的实际水平，这样有利于实现基金调剂的“富帮穷”的目标。各省的平均工资口径如何选择呢？考虑到参保人员既有非私营单位职工也有私营单位职工，因此职工平均工资按照私营单位和非私营单位二者加权平均来确定，这样更接近参保人员的实际工资水平。同时，考虑到参保人员中还有个体灵活就业人员，现在全国算总账大概四分之一是个人身份参加养老保险，个人身份参加养老保险和企业职工是两个缴费政策，企业职工缴费比例是单位20%、个人8%，个人参保缴费比例是20%，个人参保缴费基数一般比职工平均工资水平要低，大约是60%。对个体灵活就业人员的缴费基数和其他企业职工的缴费基数，我们又做一个加权平均，平均缴费工资水平相当于职工平均工资水平的90%，以此来计算各地的上解额就更符合实际了。我们对上解的基数是做了认真考虑的。

另外一个指标是上解人数，也就是在职应参保人数。目前各地参保人数有水分，并不是我们工作不扎实，而是很多地方参保人员原来已经参保了，但是因为流动就业，已经离开这个省到另一个省去就业，这些人数在参保人数里，但实际并没有缴费。所以现在考虑以各地的企业就业人数和企业参保人数的平均值来核定。这样能够兼顾实际的参保情况，也解决了部分地方参保人数里虚高的成份。随着下一步全民参保登记工作的推进，对在职应参保人数我们将逐步扩大到覆盖常住人口的全民参保计划的数据作为基数来核定。

在资金拨付方式上，中央调剂基金实行以收定支，也就是当年筹集的资金全部拨付到地方。拨付时根据筹集调剂基金的总额和全国离退休人数计算一个人均拨付额，然后再乘以各地离退休人数来拨付资金。这样做既简单明了，也做到了公平统一。所以根据这个办法，职工平均工资水平高、参保职工和就业人数多的省份上解的资金就较多，离退休人数多的省份得到的拨付资金也多。通过制度的内在机制就实现了养老保险基金在养老保险负担较轻的省份和养老保险负担较重的省份进行调剂，达到了均衡地区间基金负担的目的，也达到了东部发达地区来支持中西部和老工业基地省份的效果。我们做了初步测算，经济发展水平、财力状况、抚养比情况相似的省份，贡献或者受益的金额是大体相当的。这样的制度设计较好地体现了公平原则，应该说也是稳妥的，各地都是接受的。

经济日报记者：

建立基金中央调剂制度以后，中央和省级政府的养老保险责任如何划分？会不会出现地方依赖中央的情况？谢谢。

游钧：

刚才间接回答了这个问题，但这个问题问的非常好，问到了点子上。建立基金中央调剂制度，如果各个地方都想着少缴多得肯定加大运行风险，与建立基金中央调剂制度的初衷是背道而驰的，因此建立健全激励和约束机制是非常重要，所以国务院的《通知》明确了各级政府的责任和具体的激励约束机制。一方面在基金中央调剂制度的内在机制设计上体现了激励约束，我刚才讲到了，上解的资金根据核定的上解工资基数和上解人数计算，与各地实际征收的基金的多少并不挂钩。所以各地经过努力扩面征缴，多征缴的资金可以留在本省使用，体现了对地方扩面、征缴工作的鼓励，同时拨付时要对各省的离退休人数进行核定，对各地基金支出管理不到位的地方要体现约束。另外一方面，明确了中央和省级政府的责任。中央政府的主要责任是，给各地中央财政补助和拨付中央调剂资金。自1998年以来，中央财政对地方企业职工基本养老保险基金持续给予补助，并且每年补助力度都在加大，去年补助额达到4400多亿，今年还要增加，对各地确保养老保险按时足额发放给予了有力支持。

建立基金中央调剂制度以后，是不是中央财政补助要改变或者减少？可以明确告诉大家，中央财政对各地的补助政策和方式不变，不但不会减少，还会继续加大对地方养老保险基金的补助力度，所以中央政府的责任和地方责任是清晰的，中央财政要给予地方补助，省级政府仍然要承担扩面征缴、确保基本养老金按时足额发放和弥补养老保险基金缺口的主体责任。所以《通知》明确，各地在实施养老保险中央调剂基金制度之前累计结余原则上都留存地方，用于本地区养老保险基金余缺的调剂。同时，还要健全考核奖惩机制，将各省的扩面征缴、确保发放、严格基金管理、落实基金中央调剂制度等情况列入省级政府工作责任考核内容，通过考核对工作业绩好的省份进行奖励，对出现问题的省以及相关责任人进行问责。当然具体办法在《通知》印发后，我们要会同有关部门抓紧制定出台。

袭艳春：

大家还有其他问题吗？要是没有的话，今天的吹风会到此结束。感谢大家，谢谢游钧先生。

游钧：

谢谢各位。

游钧称，从养老保险基金收支总体情况来看，运行较为平稳，能够确保基本养老金按时足额发放。但随着我国城镇化、就业多样化、人口老龄化加快发展，地区间抚养比差距扩大，省际之间基金不平衡的问题日益严重。养老保险基金结余主要集中在广东、北京等东部地区，而辽宁、黑龙江等部分省份已经出现基金当期收不抵支的情况，基金运行面临较大压力。省际之间基金不平衡问题靠省级统筹难以解决，需要进一步提高统筹层次，在全国范围对基金进行适度调剂。

游钧介绍，为确保养老保险基金中央调剂制度顺利实施，要加快完善相关配套保障措施。

一是完善省级统筹制度，推进养老保险基金统收统支工作，2020年要全面实现省级统筹，为养老保险全国统筹打好基础。

二是强化养老保险基金预算管理，强化基金预算严肃性和硬约束，严格规范收支内容、标准和范围，确保应收尽收，杜绝违规支出。

三是建立健全考核奖惩机制，将养老保险扩面征缴、确保基本养老金发放、严格养老保险基金管理、养老保险基金中央调剂制度落实等情况列入省级政府工作责任制考核内容，对工作业绩好的省级政府进行奖励，对出现问题的省级政府及相关责任人进行问责。

四是推进信息化建设，建立全国养老保险缴费和待遇查询系统、养老保险基金中央调剂监控系统以及全国共享的中央数据库，实现信息、数据互联互通，及时掌握和规范中央调剂基金与省级统筹基金收支行为，防范风险。

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