骆振心：积极财政政策如何发挥更大作用

（原标题：骆振心：积极财政政策如何发挥更大作用）

当前国际经济环境复杂多变，国际经济贸易格局正面临着深度调整，外部不确定性增加。作为应对措施，国内需要宏观政策发力，保持经济平稳，实现充分就业，防止出现大起大落。在宏观管理的两大常规政策中，货币政策保持稳健，把好货币供给总闸门，保持流动性合理充裕，以配合金融去杠杆改革，提高金融系统运行效率。就此而言，财政政策理应在应对不确定性、平抑经济波动上发挥更大作用。实际上，从2009年实施积极财政政策开始，到今年已连续十年保持积极的基调，财政政策在应对金融危机后的经济冲击中也的确发挥到重要作用。只是，与十年前相比，当前的经济形势发生了巨大变化，积极的财政政策如何在新条件下发挥更大作用，需要有新的政策思维和新的政策工具。

积极的财政政策要发挥更大的作用，不能走老路。事实上，老路也已走不通了。“积极财政政策”的经济学解释是：扩张性而着力发挥其功能的财政政策。而除了扩张之外，需要特别强调的是，财政政策有其不可替代的功能，要把它的功能更着力地发挥好。以前的通行做法是，财政筹集资金来投入公共基础设施，地方融资平台发挥“准财政”的功能，上马大项目，大干快上，通过平台公司加杠杆，来实现财政政策的积极取向。2013年政府性债务管理规范后，又通过政府与社会资本合作、政府购买服务等方式变相融资，依然从金融机构拿钱来投入一些公益性项目。这些办法在杠杆率低、债务负担轻的情况比较容易运作，需要金融政策配合，但当下已不具备这个条件了。2017年国企资产负债率达65.7%，平台公司杠杆率高企，隐形债务规模大，积累了巨大风险，原有模式难以为继。财政部长近日就撰文明确提出，决不允许以新增隐性债务方式上新项目、铺新摊子。

在目前的多种现实约束下，为使积极的财政政策发挥更大作用，笔者认为，需把财政政策的经济功能和社会功能区分开来，社会功能注重公共属性，经济功能注重运行效率，创新政策工具，以高质量财政政策来实现积极取向。不妨可以从几个方面着手：

其一，政策方向从增支向减税转变。目前我国基础设施条件已大为改善，通过减税降费实现让利于民、藏富于民，更加有利于经济长远发展。从国际经验看，减税从来都是积极财政政策的核心内容。金融危机后，美国8000多亿美元的经济刺激方案，90%是通过减免税收的方式给予企业，以及对中低收入家庭补贴和退税。英国200亿英镑的财政刺激政策方案的核心内容就是将增值税下调2.5个百分点。在减税过程要考虑到结构性问题，有增有减，发挥财政调节收入分配的功能。比如，英国在下调增值税的同时，把年收入在15万英镑以上的个人所得税税率提高5个百分点，以此筹集刺激政策所需资金。我国近年来减税力度空前，为经济稳中向好提供了有力支撑，今年上半年税收增长较快，为进一步扩大减税提供了更大的空间。总体来说，不是总量性的减税，而是结构性的减税，不是就减税而减税，而是瞄准特定的部位、瞄准特定的群体，而实施的减税。建议继续扩大减税降费，实施结构性减税政策，发挥财政收入分配调节的功能，实现财政经济发展的良性循环。

其二，政策操作从行政向市场转变。财政政策对经济的支持更好地适应市场运行的要求。首先，用好市场的各种资源，“众人拾柴火焰高”。美国与英国对企业的支持在财政预算里没有体现，主要是通过设计政策性金融机构，以政府信用、运用金融工具为企业募集价格便宜的资金，实践证明效果较好。我国在这方面已经有不少大的举措，包括产业基金、担保基金、中小企业发展基金、风险补偿、贷款贴息等方法，但是资源分布比较散，行政干预仍然存在，当前的政策规范还是停留在部门层面，影响了效果。笔者建议，对所有涉及财政通过撬动金融资源来支持企业产业发展政策在中央层次上建立一个制度框架，限制行政行为，对市场运作实行有效的考核，各负其责，提高运行效率。其次，在对企业产业的支持上，通常惯例采用补供方的方式，对符合条件的企业给予专项资金，这种方式一定程度上对市场正常运行造成了影响。不妨转换思路，减少对企业的直接补贴，逐步加大对需方的补贴，改变相对市场价格，激励消费者使用新产品。同时，通过政府采购政策，对高新产品、环保产品进行重点采购、优先采购，并给予采购融资等政策上支持，从而实现促进产业发展的目的。以新理念、新思想、新战略来面对新挑战，走出一条契合高质量发展新的路。

其三，政策模式从粗放向集约转变。各个部门出台的政策很多，不少涉及财政支出，是财政政策的有机组成部分。但这些政策之间缺乏有效衔接，“政出多门”，碎片化、分散化。建议涉及政府收支的政策由中央授权财政部门统一归口管理，对各种支持政策全面梳理，运用信息技术，系统评估，由此形成一个更加有效的财政政策体系。