央行系统代表委员两会热词扫描

（原标题：央行系统代表委员两会热词扫描）

每年两会，央行系统的代表委员们都是财经媒体关注的焦点，他们不仅人数多，更身居要职，带来的提案建议也都具有较高的前瞻性和代表性，往往可以作为当年央行重点监管工作的风向标。

今年两会，18位央行系统的代表委员们带来了多达几十份的建议提案，其中涉及制定《存款保险法》、加强反洗钱监管、建立动产担保法律制度、完善非银行支付机构监管法律制度、完善债市违约处置机制、完善金融消费纠纷解决机制、改善民营企业营商环境等是他们共同关心的话题。

证券时报两会报道组结合今年两会央行系统代表委员的建议提案，梳理其中高频出现的热门话题，从中或许可以勾勒出今年央行的重点推进任务和下一步的监管思路。

关键点一：呼吁全面加快修订《反洗钱法》

《反洗钱法》颁布实施12年以来，在预防洗钱活动、维护金融秩序方面起到了极其重要的作用。但随着国内外反洗钱形势发生深刻变化，《反洗钱法》的部分条款明显滞后，亟需修改。

此次参加全国两会的18位央行系统代表委员中，就有8位代表委员建议全面加快修订《反洗钱法》，进一步推动反洗钱工作取得实效。

全国人大代表、央行南宁中心支行行长崔瑜认为，现行《反洗钱法》存在部门间反洗钱分工协作机制有待完善、洗钱上游犯罪定义存在局限、反洗钱义务主体范围过窄且相关条款不完善、反洗钱调查相关规定不完善、行政处罚的惩戒性不足、反恐怖融资的规定相对薄弱等不足。

《反洗钱法》应该如何修订以解决上述问题？全国人大代表、央行郑州中心支行行长徐诺金表示，明晰反洗钱的定义是“首务”。他建议《反洗钱法》应与《刑法》相呼应，不规定上游犯罪，顺应国际标准中对洗钱上游犯罪扩大化的趋势。

扩大义务机构范围则被代表委员们认为是《反洗钱法》修订的“核心”。全国政协委员、央行杭州中心支行行长殷兴山表示，鉴于当前洗钱活动呈现跨行业、多领域扩散态势，建议进一步明确《反洗钱法》中关于特定非金融机构的有关条款，将房地产、贵金属等特定非金融行业纳入规制，强化此类行业主体的反洗钱义务和责任。

被普遍提到应该在《反洗钱法》中明确的还有各监管部门间的监管职责。据了解，现行法律仅明确行政主管部门负责全国反洗钱监督管理工作，其他监管部门的职责并未明确，在反洗钱监管中跨部门协作不顺畅、未形成有效合力。

全国人大代表、央行天津分行行长周振海认为，目前我国已经建立了反洗钱工作部际联席会议制度，但还需要在《反洗钱法》中以法律形式对这一制度进行确认，在金融监管部门与公安、安全、税务、监察、海关等部门之间建立监管协作机制，同时在《反洗钱法》中明确相关部门的范围和具体工作职责。

此外，全国人大代表、央行南京分行行长郭新明建议完善反洗钱义务相关条款。他建议在《反洗钱法》中详尽规定客户尽职调查、大额和可疑交易报告等反洗钱义务，增加义务机构反洗钱职责，明确将客户洗钱风险等级划分、受益所有人身份识别、特定自然人客户身份识别等内容纳入反洗钱义务的履职范畴。

郭新明还表示，应完善反洗钱调查相关规定，一要扩大调查主体，将反洗钱调查权下放到设区的地市级人民银行分支机构，二要明确调查客体，规范启动反洗钱调查的具体情形。他也建议通过增加反洗钱行政处罚的适用情形、提高行政处罚金额的上限和下限，来增加反洗钱义务主体的违法成本，充分发挥反洗钱行政处罚的警示作用。

关键点二：支付机构监管部门法规应上升到国家法律

以支付宝、微信财付通为代表的非银行支付机构近年来经过快速普及和发展，目前已有两百多家支付机构获准进入支付服务市场。为规范非银行支付行业发展，2010年央行制定并发布实施了《非金融机构支付服务管理办法》，填补了当时加强新型支付结算监督管理依据的空白。同时，近年来央行通过加大执法检查力度、实施分类评级、发展行业自律组织等措施不断提高监管的针对性和有效性。针对支付机构客户备付金的监管也在不断完善，从2019年1月14日起，支付机构客户备付金全部集中交存央行。

然而，周振海指出，当前，监管制度按照交易渠道和受理终端不同，将支付业务划分为网络支付业务、银行卡收单业务和预付卡业务三种类型，针对不同业务类型分别制定了配套的业务规范，并按照支付机构开展的业务类型进行监管，同时加强客户备付金安全管理和支付机构分类管理，基本形成了以《办法》为基础，以备付金监管为核心，以银行卡收单、网络支付、预付卡等业务监管为支柱，以支付机构分类评级为补充手段的监管制度框架。但从法律效力来看，现有的相关规章制度法律位阶较低，规范力度有限；从监管范围看，部分支付行业创新业务、无证从事支付业务等未纳入监管。

无证经营和支付机构乱作为是当前支付行业存在的主要乱象。全国人大代表、央行昆明中心支行行长杨小平表示，近年来，市场上出现不少打着合法经营业务旗号，实际未获取支付业务许可证提供支付服务的无证机构。无证机构身处市场末端，风险未爆发前较难被察觉。由于不具备行业准入资质，缺乏安全保障措施，资金风险隐患大。更有甚者为从事黄赌毒、洗钱等非法经营活动的违法客户提供支付服务，已成为危害支付市场稳定的潜在风险。

与此同时，支付机构乱作为的问题也较为突出。杨小平称，一些支付机构采用交叉补贴和倾销等方式维持日常经营、迅速占领市场份额，破坏了市场公平竞争的营商环境，造成“劣币驱逐良币”现象。部分支付机构通过股权投资等方式广泛涉足银行、保险、证券等金融行业和一些实体行业，形成了事实上的金融控股公司，混业经营加剧，造成监管交叉的真空地带，增加了风险的跨行业传导。此外，个别支付机构还滥用市场支配地位，实施排他性销售行为。

因此，今年两会，央行系统的多位代表委员就建议，考虑到当前《办法》已无法适应支付市场快速发展的需要，实施过程存在法律效力层级较低、处罚过轻、违法成本过低等问题，应尽快提升《办法》的法律层级，制定《非银行支付机构监督管理条例》。

全国人大代表、央行金融稳定局局长王景武就表示，建议提高立法层次，将支付机构监管的部门法规上升到国家法律。尽快推动制定、颁布《条例》，作为非银行支付服务管理的基本法规。

周振海则建议，《条例》应增加功能监管的规定，实现机构监管和功能监管相结合，对经济金融活动中支付机构和支付业务实现监管的全覆盖。针对支付机构的外部性风险，应建立严格市场准入标准；对支付机构股权或实际控制权实施穿透监管；明确支付机构肩负的公共服务安全责任，包括客户资金安全、消费者权益保护、信息系统安全、反洗钱等。

此外，多位代表委员还建议应大幅提高支付机构违法成本。郭新明表示，《办法》对支付机构的违规行为的处罚，最高为3万元，没有将处罚金额与违规行为的具体数量和性质进行关联，也没有将处罚金额与违规行为的直接责任人关联起来进行“双罚”，对于支付机构来说，违规成本较低，起不到威慑作用。下一步应细化对违规行为的处罚条款，明确将处罚金额与违规行为的具体数量和性质进行关联，与违规行为的直接责任人进行关联，加大违规行为的处罚力度，让违规机构为违规行为付出沉重代价。

王景武甚至建议，将支付机构违法行为纳入《刑法》范围。他表示，香港地区将无牌从事支付结算业务纳入《刑法》范围，新加坡规定违反《支付体系监督法》的支付机构将面临不超过2年的监禁。因此，《条例》应大幅提高支付机构违规处罚金额，将处罚金额同违规经营金额、违法所得等挂钩，按百分比进行处罚，且以较高者为准，加大司法惩治和行政处罚力度。

关键点三：完善债券违约处置法律机制

虽然我国债券市场刚性兑付打破已近五年，但由于目前债券违约处置缺乏规范与标准化程序，对违约债券仍然基于个案进行处置，缺乏立法层面上有针对性处置的标准化高效程序，导致处置周期长、效率不高，债券发生违约时，投资者和承销商等易出现恐慌情绪。

周振海建议，在建立市场化违约债券交易机制方面，应拓宽我国债券违约后的市场化退出渠道，逐步建立多层级债券违约交易市场，探索我国违约债券转让处置创新模式，形成有效的价格发现机制，切实发挥信用风险分散作用。

有关部门应通过出台司法解释等方式完善分层有序的债券违约处置法律机制安排。例如，将“庭外重组”设置为债券违约诉讼(或破产)的必经程序。对于暂时出现流动性困难，但有市场、有前景、有技术、有竞争力的企业发生的债券违约，可借鉴英美“庭外重组”程序，在违约求偿诉讼前，债券持有人与发行人及相关方在法庭主持下协商解决问题，通过延期偿还、债务调整、部分豁免等债务重组方式，缓解企业资金压力，为企业提供重振机会。

全国人大代表、成都分行行长周晓强表示，应将破产重整作为债券违约处置的重要途径，以全面有效保全资产、依法有序清偿债务、切实保护债权人权益。例如，加快修订《破产法》《担保法》等法律及相关配套制度，简化企业破产司法程序，降低申请人举证难度等。

“应从立法层面建立违约处置的规范与标准化程序。”杨小平建议，尽快从立法层面建立适用于各债券市场的违约处置规范与标准化程序。应界定违约债券各阶段特点并根据这些特点区分违约的不同阶段，如预警期、风险期、破产期等，以司法解释等形式有针对性地就每个阶段明确相应的标准化处置程序。从立法层面建立违约处置的规范与标准化程序，将违约债券的处置由“个性化”转变为“标准化”，提高处置效率，缩短处置周期。

杨小平还指出，应加快市场化进程，明确违约债券的流动性与退出渠道。明确政府处置能力有限，依靠政府对违约债券进行救济的模式不可持续，正确引导市场预期，避免一出现债券违约就引发市场恐慌。“建议在综合考虑风险及金融生态环境稳定等因素后，从立法及司法解释等层面统一各债券市场对于违约债券的流动性要求，明确违约债券是否具有流动性、是否可以继续交易等原则性问题，加快推进到期违约债券转让机制，从基础法律的顶层设计上畅通适用于各债券市场的违约债券退出渠道。”

在健全债券持有人保护机制方面，周振海认为，一是健全债券受托管理人制度，二是完善债券持有人会议制度，三是增设偿债保障条款。

关键点四：加快建立统一的动产融资担保制度

当下，《民法典》各分则正在紧锣密鼓制定，建立现代动产担保法正迎来契机。

全国人大代表、央行武汉分行行长王玉玲认为，建立统一的动产担保法律制度和高效的动产融资担保登记体系对于盘活企业动产资源，促进资金融通，缓解中小微企业融资难、融资贵具有重要意义。

从我国动产担保法律制度的现状来看，目前我国动产融资担保登记散落在市场监督管理部门、交通管理部门、征信管理、公证机构等13个部门或单位，登记标准、登记方式和登记规则不一，极大降低了动产交易效率，增加了交易成本。

另一方面，据世界银行统计，我国目前的动产资产达到50万亿元~70万亿元，其中能够较为便利地用于动产担保融资的只有应收账款。中小微企业的原材料、产成品等动产是其重要资产，但在金融实践中很难作为融资担保物。

王景武认为，建立统一的现代动产(包括权利)担保法律制度和统一的动产担保登记系统意义重大。一是有利于推动信贷机构动产融资发展与创新，切实提高金融服务实体经济能力。二是有利于提高民营企业动产资源配置效率，大幅提升中小微企业融资可得性。三是有利于提升司法效率，保障司法公正。他表示，应抓住当前编纂《民法典》的契机，建立我国现代动产担保法律制度。

两位代表均从多个方面给出建议。首先应建立统一的担保物权制度，重塑担保物权的概念。即在动产上设置担保物权时，不区分动产担保交易形式，即抵押权、质权、留置权等，只要满足担保功能的要求，设定担保物权的统称为担保物权。

第二，建立统一的公示对抗效力规则，明确统一的优先受偿规则。王玉玲建议在《民法典》物权编中担保物权的一般规定中明确：“国家对动产融资担保实行统一登记制度，未经登记的，不得对抗善意第三人”。王景武也建议建立担保权统一的优先受偿规则，同一财产既设立抵押权又设立质权或者同时存在其他担保权的，拍卖、变卖该财产所得的价款按照登记、交付等公示的时间先后确定清偿顺序。

第三，建立全国统一的动产融资担保登记系统，即在全国范围内建立统一的、基于互联网的、覆盖所有动产类型和交易形式的电子登记系统，实现登记机构统一、登记标准和登记形式统一。这样可大大降低多头重复登记、难以查询融资标的权利等问题，保障交易安全。

据了解，目前全世界已有近70个国家和经济体建立了基于互联网的、统一的动产融资担保物权登记制度。人民银行征信中心于2007年也建立了全国首个基于互联网的应收账款质押登记公示系统，为我国建立动产融资担保物权登记体系提供了有益借鉴。

关键点五：建立金融消费投诉处理机构

近年来，金融消费领域纠纷频发，然而由于金融消费者权益保护诉求渠道不顺、纠纷诉调成本过高、金融监管部门人员力量与经验不足等被认为是金融消费维权难的症结所在。

郭新明就呼吁，在金融领域推动建立独立于金融监管部门的专业性金融非诉裁决机构，由该机构统一受理金融领域的消费者投诉，并将投诉转交被投诉金融机构处理，当消费者对金融机构处理结果不满意时，该机构将对纠纷进行调解或裁决。

据了解，目前我国金融系统(含金融监管部门)主要建立了三种金融纠纷的非诉解决渠道：金融机构内部调解；银行协会等金融行业协会进行调解；监管部门尝试建立的金融消费纠纷第三方非诉调解组织。

“上述非诉解决途径在各自领域发挥了一定作用，但也面临一些困难。”郭新明称，首先是金融机构、金融行业协会调解的公信力不足。其次，“一行两会”开展的调解活动难以全面发挥作用，由于缺乏较高层次的法律制度规定，金融监管部门主导下的非诉解决机制实际效果受到制约。

王景武的提案也关注到金融消费纠纷，同样提出应建立专业金融消费投诉处理机构。首先，整合目前金融领域的各类调解组织，成立中国金融消费者投诉处理中心。该中心接受金融监管部门的业务指导，受理处理金融消费领域内的所有投诉，从而为金融消费者提供经济、便利的纠纷解决渠道，优化民众维权体验，营造和谐稳定的金融法制环境。

其次，构建“投诉+调解+裁决(仲裁)”的纠纷处理机制。借鉴国际主要经济体的成功实践，由司法行政部门发给中国金融消费者投诉处理中心仲裁牌照，引入裁断机制，使该中心具备投诉受理、投诉分办、纠纷调解、纠纷裁决等功能，使金融监管部门从具体的纠纷处理事务中解脱出来，专注于政策制定和监督落实，提升依法履职、专业履职、高效履职能力。

此外，建立线上争议解决平台和专业化、常任制调解员和裁决员队伍。通过互联网提供金融消费纠纷解决服务，“线上争议解决”和“线下争议解决”相结合。同时建立专职的调解员、裁决员队伍，进一步提升金融消费纠纷解决服务的可得性、专业性、高效性。

关键点六：小微企业贷款要完善融资担保和风险补偿机制

我国民营小微企业在稳定增长、促进创新、增加就业、改善民生等方面发挥着不可替代的作用。但近来，受内外部、主客观多种因素的制约和影响，我国民营小微企业融资难融资贵问题较为突出。近日，政府工作报告中指出2019年要着力缓解企业融资难融资贵的问题。如何降低中小微企业的融资成本，是两会期间的重点议题。

“民营企业小微企业金融服务仍面临较多体制机制问题。”杨小平表示，这主要表现在政策性融资担保体系建设仍有待完善、贷款风险补偿机制覆盖面不足、信息不对称问题突出、抵质押品交易配套制度不健全等方面。

针对上述问题，周振海建议，一是要促进政策性融资担保体系的建立健全，突出政策性融资担保体系的公共服务属性，建立完善与政策性目标相适应的考核管理体制，积极构建以财政资金为主的多层次资金补充机制，推动金融机构和再担保机构提供注资支持。

在完善小微企业贷款风险补偿分担机制方面，要针对贷款风险补偿分担机制研究出台全国性指导性文件，统一规范补偿对象、支付方式、资金监管等内容。

二是探索建立中央、地方、社会性资金参与的多样化贷款风险补偿基金筹资模式，扩大资金来源，加强补偿机制对贷款损失的分担能力。各地应结合自身实际，使风险补偿分担机制的制定实施与地方政府财力和产业发展政策相适应。

针对小微企业融资中信息不对称问题，多位来自央行系统的代表委员表示，要加强小微企业信用信息数据共享。其中，周晓强表示，应推动建立区域性小微企业信用信息共享平台，整合工商、税务、金融、环保、质监和公检法等与小微企业及小微企业主相关的各部门信息，向金融机构免费提供标准化查询接口，为金融机构运用大数据、人工智能等金融科技手段缓解小微企业融资难题提供数据支撑。在外部“输血”的同时，也要加强小微企业自身的造血能力。崔瑜表示，化解小微、民营企业融资难融资贵问题，不仅要增加金融资源的供给，更需要加强对小微、民营企业的支持和培育，创造条件使小微、民营企业能生存、发展、盈利，达到银行授信条件，其中风险分担机制、财税激励和社会信用体系建设等相关的外部支持政策至关重要。

从长远来看，破解小微企业融资难融资贵需构建长效机制。全国人大代表、央行南昌中心支行行长张智富分享了江西在这方面的经验，可以从三个方面实施推进。首先要根据长效机制信息采集标准需要，对信贷管理系统进行改造；其次要建立真实完整的小微客户信息档案；第三要做好激励约束，运用经营管理职责权限，建立有效的奖惩机制。