寻找新边疆：深圳扩容选择题

梦想与忧患并存，或许正是深圳的魔力所在。

在70后媒体人李孟姣眼里，深圳是一个不折不扣的年轻人的城市，也是一个创新市场动能强大的城市，总是给人希望。“这是一个梦想诞生的地方，条条框框特别少，前景特别好”。

而在深圳投资房产获利颇丰的刘霞看来，深圳房价正面临一个临界点，去年一年涨幅接近50%，跃居全国第一，这让她担忧房价上涨有否持续性。

而在规划界人士看来，亟待扩容的深圳面临“上天”还是“下海”的难题：城市是向填海方向发展，还是提高容积率向天空发展？

中国城市经济专家委员会副主任宋丁是扩容派。他指出，深圳的城市规模已容纳不下其产业发展需求。他认可的路径之一是，通过城市化模式将深圳周边的东莞、惠州等部分地块划到深圳。

原纽约规划局委员、局长、美籍华人建筑规划专家饶及人则认为，深圳的人口密度可以加高。中国的城市适合曼哈顿模式。

但对于深圳的决策者来说，产业飞速发展，对土地的需求已达到饥渴的地步，横向扩容似乎已成必然之选。

数据显示，2015年深圳各项经济指标均呈现大幅增长，其中GDP增长8.9%至1.75万亿元，排名全国第四。深圳的人均GDP已达到17万元。而深圳占地面积只有1996.85平方公里，土地的紧缺严重制约产业发展。2015年深圳有200家企业提出了用地诉求，需求面积大约4平方公里，用地供应无法跟上。

实际上，2010年7月1日，深圳经济特区面积扩容近5倍，原关外的宝安区和龙岗区被纳入特区范围，发展空间大为拓展，但依然不敌产业的快速发展。

寻找新边疆成为深圳城市规划部门的当务之急。

日前，21世纪经济报道记者从知情人士处获悉，深圳将制定新一版城市总体规划。实际上从去年7月份开始，深圳市决策层就多次听取了深圳城市规划相关部门的工作汇报，为启动编制第四版深圳城市总体规划摸底。

深圳已进入城市转型发展期，面临多重机会与机遇。新版城市规划一旦落实，深圳用地结构与人口规模将面临巨变。

上天：提高容积率

宋丁指出，深圳城市土地供应不足已成为制约城市发展的两大瓶颈，并且还存在新增用地即将用尽与违法建筑分布广、面积大等问题。通过城市更新、盘活存量土地可以溢出更多发展空间。

或许，房价倒逼政府调整供地结构，是促进此次总体规划的原因之一。截至2014年，深圳居住用地一共218平方公里，占比约24%；工业物流用地302平方公里，占比约34%；商业服务业用地47平方公里，占比约5%；交通设施用地175平方公里；占比约20%；公共服务设施用地52平方公里，占比6%。整体来看，用地结构基本合理，但是各类用地内部结构还存在一定问题。

比如居住用地中原来农村集体私宅用地比例偏高、流通性低；公共服务设施和交通设施用地在原特区外分布不均衡；近年来工业用地比例下降较快。上述业内人士指出，香港产业用地过快退化，已对经济产生影响，深圳不能重蹈覆辙，应该适度控制工业用地下降速度。

饶及人则直指，深圳的人口密度可以加高。由于中国城市人口密度太小，造成土地资源的大量浪费，集中管理集中配置，资源才能充分利用，曼哈顿容积率平均为7，北京才2.6，太低了，人员大量造成钟摆效应，绿地的控制也不够，造成城市里交通系统负担非常重。

从城市资源角度来看，饶及人指出，深圳如果将来有机会做直辖市，那么现 在就应该开始布局城市规划，而不是 将来才开始弥补规划。

目前北京、上海已明确提出控制人口总量(上海目前常住人口2500万，北京常住人口2300万)，不难想见，深圳肯定也将面临人口控制的问题。

2014年深圳常住人1077.89万，其中户籍人口为332.21万人，非户籍人口745.68万人，户籍人口仅为常住人口的30.8%。日前，关于外地人在深圳购房需要交1年社保改为3年，也显示出政府调控人口流入与房价的决心，然而，人口流入的事实不改。

饶及人认为，城市不能无限制地扩容，否则就形成恶性循环，因此深圳也应该限制人口，以城市群规范城市模式。从珠三角区域协调主旨来看，要有一个角色协调深圳、广州、香港、珠海等大城市，而不是自己一意孤行地发展。而深圳有实力做这个角色。

招商地产华东区域总经理王晞指出，深圳城市扩容不容易做，但有逻辑可循，首先从深圳的占地面积与人口密度来看，相比香港、新加坡、纽约曼哈顿，深圳的土地集约利用空间还很大；其次，深圳的产业结构非常健康，这是长远发展的基础，若能因应城市群核心规划产能辐射、人口结构、城际轨道交通网络等，后续产业与城市发展才会相辅相成，城市发展有助于优化产业结构、产业辐射反哺城市定位与发展。

深圳市从面积上来说，占地1900多平方公里比上不足，比下有余。例如它的土地面积是苏州的1/4，上海的1/3，但比香港1104平方公里、新加坡716平方公里大多了；人口密度却是全国最高，达到5800多人／平方公里，但对比香港人口密度6380人／平方公里、新加坡7588人／平方公里，纽约曼哈顿260000多，人／平方公里，深圳的集约度可说是全国最高的。因此深圳发展仍然有空间，可以通过土地集约管理实现空间溢出。

王晞认为不能以单一的城市工地面积去看城市土地供应，这只是片面指标，就香港、新加坡而言，就有大量土地没有开发，例如香港新界。而深圳的面积比这两个国际城市多，土地集约利用最直接的做法就是提高开发强度。

开发强度可以从容积率简单分析。处理公开信息可见，目前深圳市区楼盘容积率达到3-4已算很高，在中心区才偶尔有容积率为9-10的楼盘，而香港一般都是10-20。因此，深圳土地集约利用方面还有很大空间。上述专家、业内人士指出，具体办法可以从城市功能复合化与让城市街区化来解决，不再摊大饼。

下海：南北向发展

深圳将如何进一步释放土地空间？根据知情人士透露，相关部门已经拟定了“十大专项行动方案”，将在各区各部门征求意见之后强力推进。

据知情人士透露，深圳土地空间溢出的做法包括拓展新增建设用地指标、全面推进更新、整备、“农地”入市，通过查处违法建筑保空间等举措。

21世纪经济报道记者通过多渠道了解获悉，深圳已申请到26平方公里对外交通地所占用的用地指标，并部署各区清退建设用地，预计到2020年清退不少于30平方公里，2016年则不低于5.4平方公里。

另一方面，加快城市更新项目实施与土地整备力度也可以达到不错的土地溢出效应，比如，“十三五”期间，深圳供应建设用地不少于12.5平方公里，2016年供应土地不少于2.2平方公里；40个整村统筹试点项目的实施，也将在“十三五”期间释放不少于50平方公里，2016年释放用地不少于11平方公里。

查处违法建筑，预计将在2020年减少违法建筑存量2亿平方米，这部分建筑面积如果经过改造重新进入市场，将会对深圳房地产市场产生巨大影响。实际上，深圳违法建筑占全市建筑总量的一半，居住着730多万人。

王晞指出城市群是下一步城市发展的重要依据，这与深圳往北往内陆正契合。深圳前十年的发展主调是东西线、横向发展，现在开始考虑纵向发展。

往南就是往海里发展。深圳要做城市群的中心，只有做到产能溢出、同时跟其他城市产生协同效应，才能做大城市容量。前述知情人士称，深圳将继续通过区域合作拓展空间，比如深汕合作区。实际上，深圳正在寻求第二机场的选址。据上述知情人士透露，新机场的选址可能在东边，与西边的机场形成对应，分流游客。

知情人士表示，深圳规划围填海总规模为55.8平方公里。

据不完全统计，到2020年，深圳可以通过资源集约产生174.3平方公里，其中填海取地占比超过32%。

换言之，深圳未来要在南北向寻求土地资源，向北就是往内陆城市群靠拢，向南就是填海了。

值得一提的是，东部海域人工岛、盐田墟镇等围填海共约27.6平方公里，将有望在今年6月底前由各责任单位形成可行性报告，并推进项目申报。

产业用地出让方式创新

有规划人士表示，深圳的城市定位是建世界级国际都会，并加快建设世界级海洋城市，争取将自贸区规则扩大到原特区范围，加快建设“大自贸区”。因此，新一版城市总体规划的制定对于产业发展有较明显的倾斜。到2020年，工业用地规模不少于270平方公里，占城市建设用地比例不低于30%。即便是填海，也要在深圳海洋强国示范区、海洋综合管理示范区这两个平台上极大提升深圳海洋资源配置保障能力的前提下进行。

从深圳的GDP构成来看，它是全国惟一土地财政收入占GDP总额不超过25%的一线城市，北京上海都达到了40%以上，这说明深圳产业结构非常健康，不依赖土地财政收入，而是依赖产业。

经济构成健康，深圳将来的发展前景非常大，即便是要扩容更多是如何解决产业用地与产业人口的导入，每平方米产生多少产值等方面考量。

实际上，深圳更注重创新功能。因此在珠三角城市群中，深圳有希望脱颖而出，成为核心。一来她与周边接壤的城市都是无缝连接，可以做到产能辐射到周边城市，将深圳的生活成本降低，就可以承载生产功能。如果是一个创新性的，吸引的是经营，可以利用周边城市效应，产能溢出，带动周边发展。

“在一个城市群落里面，既是合作关系也是竞争关系。以前珠三角靠香港，深圳厚积薄发，城市群概念带来的是整个城际交通的发展。”王晞指出，深圳下一步应该研究城际轨道交通，王晞从个人角度指出，要推城际交通网络的打造，把人流引到深圳以外。

据统计，深圳目前可直接供应建设用地约14.87平方公里，其中产业用地5.66平方公里，3万平方米以上的只有54块3.5平方公里。此外农村集体用地的空地有29平方公里，但都涉及历史遗留问题，不能立即流转。

可见深圳用地有效供应还有限。深圳有200家企业提出了用地诉求，需求面积大约4平方公里。为了进一步形成用地有效供应，深圳通过整合目前可供应地块的周边地块，梳理出原特区外有条件整合为5公顷以上的产业用地32宗，共6.47平方公里，其中净地约一半。

据知情者称，对产业实行差别化空间保障成为新一版城市总体规划的一大亮点。例如，每年新增营地供应60%以上用于保障重大重点产业项目，供地方式也有所创新：一是产业发展条件转让；二是推动“长期租赁、先租后让、租让结合”供应，长期租赁的采取公告租赁方式，租期为10-20年；先租后让的期满考核合格的再出让，租期为6-8年；三是探索实行公告出让供给，有可能转化为拍卖方式出让；四是在现行适用于市属三家重点企业作价出资方式的基础上，探索实行市政府指定部门“作价入股”的供应方式，并建立政府股推出或企业股强制回购机制。

此外，对符合产业发展导向的成长型、中小型企业空间需求，优先通过供应产业用房解决。

深圳还考虑在降低产业用地成本上扶持产业发展。比如经过遴选确定的重大重点项目和总部企业用地中限定自用的部分，按照市场评估地价的50%－70%确定出让底价。

强区权力下放

管理体制的改革将从城市更新体制机制、土地整备体制机制两方面入手进行。

一种备选方案是，首先，调整内设机构，按一区一局设置管理局，并在决策机制上，将原来“科室－管理局－处室－委员会”的四级决策精简为“管理局－委员会”两级决策，同时实行在管理局平台上的一级审批和决策。其次，在具体业务审批上，实施套餐式组合审批服务，将办理时限压缩40%－60%；在政府投资项目审批上，实行政府投资项目专员制，压缩业务办理时限约3个月；河道整治类项目，将六级审批精简为两级审批，效率提高约80%。

上述业内人士称，新一版的城市总体规划将影响深圳未来15年的城市发展，除了土地集约利用与扶持产业发展之外，深圳也必须将民生短板的补齐放入总体规划。他举例，目前深圳全市规划学校、医院的实施率仅为50%－70%，特区外的实施率普遍比特区内的要低20%－30%。针对这个问题，将通过城市更新、土地整备、“农地”入市等方式，在二次开发中落实一批配套设施。

在深圳寻求发展空间的背后，是沿线房价的飞速上涨，比如深莞惠概念出来之后，东莞30多个镇中，此前低迷的时候还有3000多元／平方米的房子，现在已全部站上万元大关。正如刘霞所言，她位于宝安区的一处居所，房价已经涨至6万元／平方米，而在2009年楼市低迷的时候，一度跌至9000元／平方米。

更多的镜像是：深圳人有一个炒房群体，这个人群中有的是长期价值投资，有的则是短线获利投资，均已形成惯性，联合炒房也并非新事物，虽然风险颇多也不抵炒房赚钱的信念之强烈；热钱长期盘亘在深圳楼市，这些机构通过与深圳众多在工厂打工的青年们签订协议，获得购房资格，而将市区一些小产权房或者酒店式公寓批量买入，垄断房价之后获利。

深圳规划部门希望通过上述举措，实现深圳的“蝶变”。未来路径如何选择，将取决于深圳决策者综合权衡。