多层次养老保障体系之困

（原标题：多层次养老保障体系之困）

编者按：

2019年，是全面建成小康社会关键之年。如何更好地保障和改善民生，无疑是今年两会的重要关注点。而随着人口老龄化的加速，如何让民众老有所养，更是民生问题的重中之重。

3月5日上午9时，第十三届全国人民代表大会第二次会议在人民大会堂开幕，国务院总理李克强作政府工作报告。

报告中提到：推进多层次养老保障体系建设。继续提高退休人员基本养老金。同时，加快推进养老保险省级统筹改革，继续提高企业职工基本养老保险基金中央调剂比例、划转部分国有资本充实社保基金。

后一天的3月6日上午，全国人大代表、中国太平洋保险集团战略研究中心副主任周燕芳在上海代表团全团审议时，也针对多层次养老保障体系建设这一问题发起了呼吁。

二、三层次薄弱

国务院发展研究中心保险研究室副主任朱俊生在接受《国际金融报》记者采访时指出，养老保障理论上讲有三个层次，但实际上，能起主导作用的仍然是第一个层次，也就是政府主导的基本养老保险。

而所谓的多层次并没有得到很好的体现，比如说第二层次的企业年金或职业年金，以及第三层次的商业养老保险，它们在市场化机制下，目前份额占比还较小，还没有从真正意义上对老百姓(行情603883,诊股)将来的退休养老提供多少收入。

周燕芳说，“从当前基本养老金的替代率和养老金占GDP的比重来看，我国的养老金储备是不充足的。”

“造成我国养老金积累水平偏低的主要原因在于积累来源单一。”周燕芳分析，养老金储备比较充足的国家，第一、第二、第三支柱的发展相对比较均衡。以美国为例，2017年底，美国31.01万亿美元养老金中，第一支柱约2.8万亿美元，占比9%；第二支柱约16.83万亿美元，占比54%；第三支柱约11.38万亿美元，占比约37%。同期，我国养老金总额7.3万亿元中，我国第一支柱占比超过80%；第二支柱的企业年金，目前仅一些大企业建立，约2700万人，仅占参加社保人口的7%左右；第三支柱个人储蓄性养老保险和商业养老保险发展更为滞后。

周燕芳补充称，目前我国第一支柱，城镇职工基本养老保险合计缴存比例为28%（全国各地缴存比例略有不同），其中企业缴纳20%，个人缴纳8%，缴存比例远高于美国的12.4%和日本的18.3%。因此，我国养老金体系保障能力的提升只能依靠大力发展第二和第三支柱。而作为“第二支柱”的企业年金和职业年金，参与者主要是政府事业单位和国有企业，实际操作中难以突破覆盖面小、参保人数少等困境。

补齐短板

人口老龄化已成为当前我国面临的重大民生问题，那么，该如何推进养老保障体系建设？

“最大的空间还在于第三支柱的发展”。周燕芳说，建议充分发挥税收政策的引导作用，推动个人税收递延型商业养老保险（下称“税延养老保险”）的快速发展，尽快补齐养老保障第三支柱建设短板，构建一个多层次养老保障体系，保障中国人的美好晚年生活。

朱俊生也对《国际金融报》记者表示，提升商业养老保险的地位很重要，需要切实把其当成养老保障体系中一个重要的层次和支柱。

以正在试点的税收递延型商业养老保险为例，朱俊生称，从调查结果来看，由于税收优惠力度有限，导致推广效果并不理想。“所以提高税收优惠力度，并多鼓励老百姓通过购买商业健康保险来建立多层次的保障体系，对整个社保体系的完善都会非常有价值。”

“叫好不叫座”

2018年4月，银保监会、财政部等五部门共同发布《关于开展个人税收递延型商业养老保险试点的通知》（财税【2018】22号）和配套政策。

2018年5月1日，个人税延养老保险在上海市、福建省和苏州工业园区开展试点，试点期限暂定一年。根据方案，个人缴费税前扣除限额最高不超过12000元/年，延税额度最高为5400元/年。

根据养老保险业务经营特点，遵循收益稳健、长期锁定、终身领取、精算平衡的基本原则，保险行业推出了确定收益型、保底收益型、浮动收益型三大类全产品体系，以满足市场多样化的产品需求；建立了中国保信税延养老保险信息平台，实现了与金税三期数据对接，确保税务申报和优惠权益的实现。

根据同业交流数据，2018年共有16家保险公司开展个人税延养老业务，累计实收保费约7000万元，承保件数约4万件。

周燕芳说，税延养老保险的市场整体情况低于预期，主要受到四个方面限制：

一是试点覆盖面有限。

除现阶段覆盖人群范围有限之外，任何一项新政策的推出，市场的认知和接受都有一个逐步过程，政策效果还未充分呈现。

二是税收优惠力度不足。

根据规定，个人领取税延养老保险金时的实际缴纳税率为7.5%。考虑到领取时纳税基数含全部投资收益，以及货币时间成本等因素，政策覆盖人群主要为当期个人所得税适用税率20%及以上人群。经测算，20%税率对应实际应发工资在2万元左右。

三是产品可选择性不高。

税延优惠政策适用产品品种较为有限，市场上有大量可解决客户养老难题、深受消费者喜爱的优秀年金保险产品，但并不能享受到税延政策，导致税收刺激效果未能达到预期；

四是操作流程复杂。

税延养老保险税收抵扣申报流程较为繁琐，使投保人的节税体验大打折扣。

放开脚步

针对上述问题，周燕芳建议，扩大税收递延政策适用产品范围和地域范围。“如扩大至长三角地区，最终放宽至全国。同时，根据各地区经济发展水平的不同，可制定不同的抵税额度上限政策”。

周燕芳还提出，加大税收优惠力度。一方面，降低领取阶段的税率，领取期75%部分的领取金额适用税率可以从10%调整为3%，对于重疾、身故或全残的情况，建议领取时免缴个人所得税；另一方面，应考虑提高税收优惠的额度，将每月的扣除标准从1000元提高至5000元。

同时，还可探索通过税务信息的共享，简化税务申报的流程。研究将税延养老保险的税收抵扣申报和目前6项个人所得税附加扣除项目，共同列入综合纳税申报的范畴。

此外，周燕芳还建议，结合我国税延养老保险试点情况，建议借鉴国际成功经验，探索建立自动加入机制和缴费配比机制。