地方政府承诺函只是安慰函信政合作需谨慎

近日,中华人民共和国最高人民法院公开审理中国银行(香港)有限公司(以下简称中银公司)与辽宁省人民政府(以下简称辽宁省政府)、葫芦岛锌厂保证合同纠纷一案。其中最引人关注的是由辽宁省政府出具的关于协助还款的《承诺函》,被最高法判决认为“不构成法律意义上的保证”,判定中银公司依据《承诺函》要求政府承担保证责任于法无据,不予支持。

承诺函无法“兑现承诺”令本就遇冷的信政合作雪上加霜。信托人士认为,最高法的判决应该引起行业警惕,但短期内不会对业务开展造成影响。

“承诺函本就是政府无法直接担保的替代品,索取承诺函的目的是为了有个政府的口头凭据,因为法律上无效所以私下里我们叫它‘安慰函’,个人认为最高法的判决敦促行业回归常识,各家信托公司可以更加明确认识到安慰函真的只是安慰函。”长三角某信托公司总经理告诉记者。

所谓承诺函,指的是信政合作中信托公司在风险控制上通常要求地方政府出具承诺书、担保函,甚至以储备土地预期出让收入担保,承诺协助还款、保证借款企业在借款期内正常经营。在销售此类产品时则赫然打出“政府承诺财政支出”的宣传标签,强调其有“政府承诺函,地方人大决议将该笔应收账款本息纳入相应年度财政预算”,投资人恍惚间就容易理解为“由政府兜底”,风险不可估量。

从法律角度上看,承诺函完全不受相关法律保护。根据《中华人民共和国担保法》、《最高人民法院关于适用<中华人民共和国担保法>若干问题的解释》等规范性文件的有关规定,除经国务院批准为使用外国政府或者国际经济组织贷款进行转贷的,国家机关和以公益为目的的事业单位、社会团体不得为保证人,违反法律规定提供担保的,担保合同无效。

国浩律师(北京)事务所律师李舒撰文指出,《承诺函》所涉债务并未达成保证担保的合意,不能在双方之间形成保证合同关系。故有关《承诺函》不构成保证担保的主张符合双方当事人的真实意思表示,依据《承诺函》要求政府承担保证责任于法无据,不予支持。

此外,就对具体行政行为确认而言,因信托公司与国有公司或地方政府间发生的仅为民事上的应收账款权益转让价款支付或贷款偿付关系,地方政府出具的承诺函,并承诺将所应支付款项纳入地方财政,其行为与《预算法》等规定不符。若其到期不纳入预算或在财政预算中不予支付,信托公司也很难就此对行政行为的确认行为提起行政诉讼。

因此,无论政府出具的承诺函被认定为担保方式还是对将来具体行政行为的确认,其本质上都仅是一种安慰,不具有法律上担保效力和被强制执行的效力。

不过,承诺函也并非一无是处。一信托公司业务经理向记者坦言,要张承诺函是为了将来有个和政府沟通的筹码。“承诺函相当于政府的口头凭据,万一项目出现问题可以使当地政府认账,毕竟政府从来不是这类融资的合法担保主体,从这个角度上讲承诺函不能说绝对无效。”

该业务经理认为,最高法的判决给整个信托行业敲响了警钟。“信政合作中,习惯以投资拉动经济寅吃卯粮的政府很多。今后信政合作业务应选择地方政府财政收入超过百亿,财政收入/GDP在30%以上,一般预算收入/财政收入在50%以上,税收收入/一般财政收入在70%以上的区域平台。”

“对于投资远超财政能力,而又没有中央专项补助的区域要谨慎。信托资金金额不应超过其已借贷总额的10%,最大接待方借贷额的30%;对于单一区域的发放总量应不超过此类业务的10%。选择资产总量很高、银行已发放大额贷款或具备发债资格、持有大量地方金融资产的支柱型融资平台公司,对于习惯平台公司资产重组的区域要高度重视。”上述人士说道。