上海自贸区发行地方债是一条新路子

上海自贸区有望率先推出跨境人民币债券业务,是充分利用自贸区的金融平台、确保中长期财政统筹平衡,开放我国债券市场的重要尝试。能为国家金融提供坚实的支撑力和掌控力。

上海自由贸易试验区有望迎来首只地方政府债券,这标志着我国自贸区债券业务正式启动。据有关媒体报道,上海市政府有望于11月底前在上海自贸区发行不超过30亿元人民币的地方政府债券,债券期限为3年,将用于置换存量债务。自贸区发行债券,一方面有助于吸引境外投资者,丰富债券发行及投资主体,扩大人民币跨境使用,切实支持自贸区建设;另一方面,实现人民币债券统一发行定价和集中登记托管,巩固、整合、完善集中统一的中央托管结算体系,能为国家金融提供坚实的支撑力和掌控力。

其实,上海自贸区发行地方政府债券早有布局。此前,多个部门都提及,探索自贸区内发行地方政府债券。早在2015年6月,中债登已在着手准备上海自贸区债券市场服务。今年8月10日,上海市政府发布《上海市财政改革与发展“十三五”规划》,明确提到“依托上海自贸试验区的金融创新平台,积极探索面向区内和境外机构投资者发行上海市地方政府债券,加快建设完善地方政府债券市场”。9月初,中央国债登记结算有限责任公司正式发布了《中国(上海)自由贸易试验区债券业务指引》。

目前,我国在国际金融交易的人民币份额为5.9%,人民币纳入SDR后,有助于推动国际信贷、国际债券和票据交易中的人民币份额增加,有助于中国发展以人民币计价的商品市场,而境外投资者增持人民币债券资产带动的资本流入将继续助力人民币汇率保持基本稳定。中债登数据显示,9月境外机构持有境内债券增量为507亿,创下2014年有统计数据以来新高。其中,境外机构持有中国国债增加12%至3859.7亿,增量甚至高于今年前八个月平均增量的三倍,这显示外资对中国债券需求在激增。渣打银行日前获央行批准,成为在中国银行间市场发行以特别提款权(SDR)计价的债券的首家外资商业机构,发行规模1亿SDR(约9.25亿元人民币)。而上海自贸区作为国家深化改革扩大开放的试验田,有望率先推出跨境人民币债券业务正是我国债券市场开放发展的重要尝试。自贸区是连接在岸和离岸市场的桥梁,通过在岸主导、离岸参与的方式逐步引导在岸和离岸利差和汇差的收敛,有助于进一步稳定人民币汇率,掌握离岸人民币定价权,进一步打造全球人民币的价格形成中心、资产定价中心及支付结算中心,加速人民币的国际化。

从某种意义上说,上海自贸区债券市场建设,意在鼓励全球发行人和全球投资人参与,其核心功能是制度创新。据透露,上海市政府选择在自贸区发行地方债的初衷之一是推动地方债市场化,完善地方债的定价机制和丰富地方债的投资者结构。据上海市财政局披露的数据,2015年底,按审计口径计算的上海全市债务率(负有偿还责任的债务/综合财力)为44.3%,较2014年底的58.1%下降了13.8个百分点,不仅低于国际控制标准90%—150%的下限,也低于全国平均水平。数据还显示,2010年至2015年,上海一般公共预算收入年均增长13.9%,其中第三产业财政收入占全市一般公共预算收入的比重从2010年的75.4%升至2015年的80.7%,提高了5.3个百分点。《上海市财政改革与发展“十三五”规划》显示,上海财政收入呈现由高速增长转为中低速平稳增长的态势,潜在增速放缓,加之政府和市场的作用边界尚未厘清,除了保民生外,稳增长、调结构、促改革、防风险等增支需求仍较大,预算的中长期统筹平衡难度更显著增大。可以认为,充分利用自贸区的金融平台、确保中长期财政统筹平衡,是上海在自贸区发债的重要动因,其他自贸区城市其财政状况不及上海,未来很可能借鉴上海的做法在自贸区内发行地方债。

今年以来,我国地方债发行已超过5.45万亿,其中新增债务已超过1.14万亿。根据2016年预算草案新增地方债规模总计为1.18万亿元计算,全年额度已完成约97%,置换债务已超过4.31万亿,按照全年置换5万亿元债务计算,已经达到全年额度的86%。这也从一个侧面反映出当前地方政府的财政压力依然较大。事实上,公开发行的地方债券并不是地方政府偿债责任的全部,地方政府隐性债务的问题一直没有根除。值得注意的是,财政部等相关部门已打出严控隐性债务的组合拳,地方债摸底和整顿已拉开大幕,建立地方债应急机制等也已列入时间表,年内有望完成。

客观而言,地方债并不是单一的地方财政问题,而与整个财政体系的改革密不可分。我国“分税制”的财政体制格局,在激发地方政府积极性和保留中央政府必要的控制力方面确实发挥了积极作用。不过,对于转轨中的我国来说,各级政府在辖区发展中的主导作用非常突出,使得不同层级政府间的纵向财权/事权划分,影响了经济社会发展的方方面面。因此,十八届三中全会曾提及“财政改革必须完善立法、明确事权、改革税制、稳定税负、透明预算、提高效率,建立现代财政制度,发挥中央和地方两个积极性”。营改增之后,国务院曾考虑到对地方财政收支平衡的影响,为保地方财力,通过返还加以平衡。正如专家所言,随着我国经济不断发展升级,基本建设到了集中还本付息的高峰期;随着人口老龄化,养老金等对未来十年内中长期负债压力很大。所以,如何统筹安排债务的还本付息,是对各地化解债务风险的极大考验。

(作者系资深宏观经济评论人)