PPP纾困地方融资

PPP模式成为地方政府化解债务困境及推进城镇化建设的方法，如此，与PPP相关的债券也会发行，继而扩充现有债券市场，并将成为理财产品追捧的对象。

文 | 孙洁 陈通

尽管并非新生事物，但自去年以来，PPP模式（政府与社会资本合作模式）却受到了前所未有的重视。

在2014年10月的《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》中，明确规定地方政府可通过三种方式融资：发行一般债券，发行专项债券和PPP。前两种形式受到规模的限制，对政府巨大的资金需求而言只是杯水车薪，PPP则成为地方政府的首选。因此，优先开展PPP模式被视为化解地方债务风险及为新一轮城镇化融资的重要手段，也是地方融资平台转型的重要方向。

不久之后，财政部又印发《地方政府存量债务纳入预算管理清理甄别办法》，称“地方各级政府要结合清理甄别工作，认真甄别筛选融资平台公司存量项目，对适宜开展PPP模式的项目，要大力推广PPP模式。”

根据《财政部关于推广运用政府和社会资本合作模式有关问题的通知》中的定义，PPP模式是在基础设施及公共服务领域建立的一种长期合作关系。通常模式是由社会资本承担设计、建设、运营、维护基础设施的大部分工作，并通过“使用者付费”及必要的“政府付费”获得合理投资回报；政府部门负责基础设施及公共服务价格和质量监管，以保证公共利益最大化。

当前，中国正在实施新型城镇化发展战略。立足国内实践，借鉴国际成功经验，推广运用PPP模式，是国家确定的重大经济改革任务，对于加快新型城镇化建设、提升国家治理能力、构建现代财政制度具有重要意义。

当前PPP模式主要解决政府资金不足及管理成本高企的问题。政府通过出让特许经营权、合理定价、财政补贴等事先公开的收益约定规则，使投资者有长期稳定收益，同时也缓解地方政府债务压力。目前，融资平台公司剥离了政府融资功能，全国8000多家融资平台公司面临转型压力，其中有一部分平台公司希望通过引入社会资本，将融资平台公司改造成一个股份投资公司，参与PPP项目。可以预见，PPP模式的推广将给债券市场带来巨大变化。

地方政府债务阳光化

过去地方政府没有发债权，基础设施建设一般是通过投融资平台公司获得资金，通过企业获得建设资金是一段时期以来政府融资的一个主要渠道，所以导致地方政府有多少实际债务成为社会关注的问题。尽管有审计署审计和近期的债务甄别，但两组数据很难一致。如果数据不清楚，也给债务治理带来不便。

《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》根本解决了这一困扰多年的难题。将一般性债券纳入一般预算，专项债券纳入基金预算，政府债务彻底阳光化，PPP虽然也有政府付费和政府补贴，但政府所承担的付费和补贴也会随着财政中期预算的推行纳入阳光化管理。地方债务将由原来的不明确、不确定转向明确而具体，为政府控制债务风险提供了保障。

《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》还明确规定通过PPP模式转化为企业债务的地方性融资不纳入政府债务；同时对于部分在建项目而言，亦需优先通过PPP模式进行推进。PPP模式已被视为化解地方债务风险的有力抓手。

过去地方政府进行基础设施建设一般是通过投融资平台获得资金进行。而有了PPP模式后，政府可以通过BOT的形式建设基础设施。

BOT就是指由社会资本建设基础设施，并在特许经营的合约时间里对基础设施进行管理，在此期间，基础设施的所有权属于政府，但社会资本不需向政府交纳使用费，经营到期后基础设施被无偿移交给政府且必须保证交还时的基础设施是完整的可以正常使用的，社会资本方通过向使用者收费的方式收回投资并获得合理回报。这种合作方式在提高资金的使用效率、基础设施的建设质量与运营服务水平的同时，大幅度减少了地方政府的新增债务。

地方政府之前通过贷款或其他方式也已经开工建设了不少基础设施项目，累积了大量债务。对这种债务，地方政府可通过TOT方式可以加以化解。TOT是指政府将已经建成的基础设施转让给社会资本方，由社会资本方对基础设施进行运营管理，运营期过后再转让给政府，社会资本方通过向使用者收费的方式获得合理的回报。而政府将出售所获得的资金还给借款方，从而降低政府债务规模。另一方面，政府将基础设施转让出去的同时，也会大大减少财政供养人员，从而进一步降低财政负担。

PPP项目债可期

PPP模式大力兴起，可以预见，与其相关的债券产品也会受到理财、基金、资管产品的追捧。

由于PPP项目需要巨大的资金，而其自有资金仅占项目的20%~30%，其余资金需要项目公司进行融资，银行贷款时间较短，不能满足项目的需求，发行PPP项目债成为融资的一个重要方式。随着PPP项目的不断开展和推进，PPP项目债券也会逐步增加。同时，资产证券化也是PPP模式可选择的工具之一。以项目现金流作为抵押发行债券，非常适合采用可用性偿付模式的PPP项目，发行此类债券需通过提供担保等手段为债券增信。

其实如何开展PPP项目早已成为现阶段部分陷入融资困境的地方平台所关注的重点问题。但PPP项目的投资大、运营及回报周期偏长，成为阻碍PPP模式推广的一大难题。

若将特许经营权或收费权进行抵押证券化，或是化解社会资本进入PPP模式的流动性及期限障碍的可行方法。随着“PPP”模式的推广，一种新型的收益权有可能会产生，就是根据项目资产及收益，将其等额划分，每份资产将根据项目收益情况给予在全运营期内等额偿还的方式。这类似于银行的按揭贷款，投资者购买到这种收益券后，项目公司会以等额还其本金和收益的方式给予投资者回报。

基金会待发展

中国新型城镇化的发展战略给中国PPP基金会的发展提供了广阔的空间。加速PPP基金会的发展非常符合市场需求和实际的政策指导，PPP股权投资更适合现阶段地方债紧缩常态下各地方的融资需求。以股权投资PPP，为当地城市建设带来了新鲜血液，而这也将辐射到更多地区，起到示范性作用，从而撬动PPP投资新时期。

从国际经验看，设立PPP基金可以帮助有效拓展融资来源，并降低投资者参与PPP的交易成本。PPP基金既可以作为项目建设者和政府部门直接合作，也可以作为投资人与PPP项目公司进行股权及债权的相关合作。如在亚行支持下设立的印度基础设施金融资本有限公司和印度尼西亚基础设施金融公司已成为拓展PPP融资模式的成功案例。此外，也有一些基金致力于填补PPP项目的投资缺口，如印度成立的“适应性补偿基金”等。

中国PPP基金会的发展才刚刚起步，还有许多空白需要填补。从国际经验上看，PPP基金会应以政府主导引入民间资本参与并具有专业管理营运能力。可以想象未来以民生、规划、产业、环保等城市发展要素为核心，以政府优惠政策为保障，以市场化运作为基础，实现“最小风险、适中收益、最好品质”的PPP基金会全方位参与地方土地流转安排、基础设施建设和主题产业投资等核心产业发展的时代即将到来。

（作者分别系财政部财政科学研究所研究员，博士生）