住房保障体系要因人而异

住房制度改革使得长期被压抑的住房需求呈井喷式爆发，保障体系的构建成为关键，建议针对不同收入人群，给予不同的政策安排，不断扩大保障范围。

文 | 黄志凌

几千年来中国形成了独特的住房消费文化。孟子说的“有恒产者有恒心，无恒产者无恒心”就是对这种文化的经典阐述。

受传统文化影响，在中国，住房不仅意味着居住，更是一种精神寄托，百姓追求“居者有其屋”，使住房具有了“文化溢价”，也推动住房需求持续增长。

城镇化加剧住房刚需

从最近几十年的实践上来看，住房制度改革之前人们的住房需求被深深地压抑以致欲望不断降低；住房制度改革后，长期被压抑的住房需求呈井喷式爆发，人们改善住房条件的欲望越来越强烈。

一方面，近20年间中国城镇居民人均可支配收入、人均消费支出、人均食品消费支出、人均居住性消费支出呈高速增长态势，分别是20年前的7.71倍、6.32倍、4.44倍和9.03倍，反映出居住性消费支出增速快于收入及其他消费支出。另一方面，消费结构也发生转变，城镇家庭恩格尔系数从1978年的57.5%降至2013年的35%，降幅达39%。

据统计，目前中国住房支出在居民所有的消费支出中所占比重最高。从2012年年底全部金融机构消费信贷情况来看，个人住房贷款占全部消费信贷余额的比重约为76.3%，信用卡贷款占11.1%，汽车贷款余额(含汽车消费金融公司贷款)占比约为1.5%，其他各类消费信贷占比约为10%。

据估计，农村进城务工人员多达1.5亿，每年高校毕业生超过600万，每年结婚登记超过1000万对（2013年除港澳台地区以外的数据达到1346.9万对），这些群体渴望拥有住房或改善居住条件的需求迫切。

从发展趋势来看，城镇化进程又加剧了住房刚性需求。2000~2013年，城镇化率从36.2%增至53.73%，年均提高3.08个百分点；城镇人口从4.6亿增至7.31亿，年均增长近2085万人。未来还将有3.5 亿人口进入城市，这将是1990 年以来进入城市人口的三倍。预计到2020年，城镇化率将达到58%。随着经济发展和城镇化进程加快，城镇人口快速增加，普通百姓尤其是中低收入群体的保障性住房需求压力越来越大，中高等收入群体改善性住房需求将越来越强烈。

构建分层保障体系

尽管各级政府十分努力，各种政策措施也收到了一定成效，但试图通过构建一个可以全面推广的模式解决全国各层次住房需求的做法，在实践上一直饱受诟病。

为了进一步健全、完善中国住房保障制度，还需要新思维、新角度和新模式，基本思路是：在住房供应和住房消费两端分层次构建住房保障体系：一方面着力构建“基本需求有保障、首套购房有支持、商品住房有市场”的住房保障供应体系；另一方面建立健全中低收入群体租房补贴财政政策和中高收入住房信贷政策制度体系，从而形成市场供给与政府保障相结合，以市场供给为主的住房保障供应体系，以及政府信用增级、税收灵活调节的市场引导体系，建立符合国情的住房消费模式，逐步构建总量基本平衡、结构基本合理、住房消费和居民收入基本适应的住房供需格局，全面实现“住有所居”的目标。

借鉴国外住房保障制度经验，从政府补贴方式、资金来源、房源筹集、财税配套、金融支持、住房管理等几个层面，针对不同人群，提出配套政策安排，房屋的居住质量及租金与其可支配收入成正比，不断扩大保障范围。

绝对低收入群体：政府提供公租房

绝对低收入群体主要是指家庭特别困难，需政府救济的人群，包括伤残人士等。对这个群体的住房保障应基本依靠政府履行公共服务职能、提供公共产品即租赁型保障住房（2013年国家规定廉租房并入公租房管理，以下统称公租房）。

此类公租房房源通过政府新建、改建、收购、在市场上长期租赁住房等方式多渠道筹集，产权归政府所有。资金来源主要是以中央政府为主，地方财政为辅，拨款专项用于租赁型保障房建设。凡是为低收入群体提供公租房的开发建设、收购、租赁等行为全部免收相关税费，免征城市基础设施配套费等各种行政事业性收费和政府性基金。如果个别中低收入者需要缴纳个人所得税，对其租金支出予以抵扣。

政府补贴方式以实物配租和租金补贴相结合。一方面，政府直接投入资金筹措公租房，供低收入人群居住并收取租金；土地供给采取行政划拨方式供公租房建设无偿使用。另一方面，按照各地城镇居民可支配收入水平在低收入人群中分层，对少数最低收入群体进行全额租赁补贴，对其他低收入群体进行部分补贴，随着租赁者收入变化调整租赁补贴标准。

此类房屋结构及装修简单，在具体的住房管理上，对低收入困难群体提供的公租房不得转租、不得出售，属于永久租赁的保障房。政府要制定公租房分配、准入、退出、维护、管理和监督等制度，尤其要细化准入和退出标准、实施方式，如对入住后收入水平超过上限标准的承租人，强制5年之内必须搬出。同时政府成立专门机构或委托下属事业单位对公租房进行长期管理和维护，负责执行公租房政策，对承租人进行准入、监督和退出，对房屋进行维护和管理等。

中低收入人群：鼓励民间资本进入

中低收入人群是指收入较低，买不起住房且无法支付市场住房租金的群体。对这个群体住房保障的基本思路是主要依靠政府财政支持，鼓励民间资本进入，共同解决此类人群住房需求。

该类公租房采取“谁投资、谁所有”，投资者权益可依法转让。资金来源分为政府投入和引入社会资金。在政府投入方面，以地方财政投入为主，中央财政补助为辅。对于采用提供公租房保障方式的，可以引入社会资金投入建设，政府通过参与投资、资本金注入、投资补助、贷款贴息等方式，支持公租房建设和运营的投入。

政府补贴方式有二，一是投入资金并引入社会资金建设公租房供中低收入者居住，收取租金，土地供给采取行政划拨方式供公租房无偿使用。二是与当地市场住房租金均价衔接，对租住市场提供房屋人群按其收入分类给予租金补贴。

除适用低收入群体的税收优惠外，还可以采取以下税收优惠政策：一是鼓励社会资金进入公租房市场，对保障性住房开发商发行债券予以免税，对保障性住房开发商贷款，政府予以贴息；二是鼓励金融企业为公租房提供信贷资金支持，按信贷支持资金的一定比例给予税收优惠。同时也要配以一定的金融支持，鼓励金融企业为此类公租房建设提供信贷资金；鼓励保障房建设企业通过发行债券进行直接融资。

在住房管理上，对该群体提供的公租房不得转租，但租赁人可以购买。借鉴韩国建设可出售公租房经验，当租赁期限达到一定期限，保障群体依靠住房储蓄和政府金融支持购买公租房产权。同时严格退出机制，如对入住后收入水平超过上限标准的承租人，强制3年之内必须搬出或购买。

中等收入群体：住房公积金和住房储蓄并重

中等收入人群是指收入稳定，有能力购买住房但融资能力不足的群体。基本的解决思路是由地方政府城市建设开发中提供一定数额的经济适用房或自住商品房，供中等收入者选购，购房者依靠群体间互助、商业性金融支持、政府信用增级等途径完成自住房购买。

资金来源主体是以社会资金为主，财政资金为辅，采取财政补助、银行贷款、债券融资、群众自筹、市场开发等办法多渠道筹集资金。政府补贴方式以间接补贴为主，包括对经济适用住房、自住型商品房建设通过行政划拨供给土地、减免土地出让金等。

中等收入者购买经济适用房、自住型商品房的支出按收入水平分层抵扣个人所得税，借助公积金个人住房贷款、住房储蓄贷款、商业性个人住房贷款的，政府可以提供信用增级服务，贷款利息支出按收入分层予以抵扣个人所得税；通过强制互助和自愿互助结合方式，即以住房公积金制度和住房储蓄制度并重的方式，提升融资能力。这类人群是住房公积金制度覆盖的主要人群，对于住房公积金制度尚不能覆盖的，鼓励该类群体购买商业的住房储蓄，由政府予以适当补助。目前，中德住房储蓄银行是中国与德国的商业银行出资共同建立的住房储蓄银行，国家可通过此银行试点逐步推广壮大住房储蓄制度，解决未进入住房公积金制度群体在住房领域的互帮互助。

各级政府应明确购买此类住房条件、税收优惠政策及按揭贷款的税收优惠或贴息政策 ；允许上市交易，但政府必须对交易市场、交易行为、交易对象进行管理，如交易对象必须符合经济适用房购买条件；对使用住房公积金资金建设的经济适用房项目，符合经济适用房购房条件的公积金缴存人优先购买。

高收入群体：税收进行差异调节

对于不仅有能力购买自住房、还有能力进行非自住房投资的高收入群体，其住房与投资需求应通过市场满足，即高收入人群通过商业按揭贷款进行自住房融资；对于非自住的投资性房地产需求，政府通过税收政策予以调节。

其实，很多国家都灵活运用税收政策对于有能力购房者进行差异化调节，如对个人购买家庭唯一首套住房的，给予契税适当减免的优惠政策，对购买高档住房和第三套以上住房的，可征收高额契税等。