用好分税制改革时间差

在对《预算法》进行新一轮修改以实现地方政府财权与事权对等之前，必须强化对过渡期安排的顶层设计，以防让实体经济遭遇“硬着陆”烦恼。

文 | 新平

《预算法》修订以后，随着一系列相关制度出笼，地方债务与经济发展的关系问题再一次引起社会高度关注，这不仅因为全面廓清地方债务是件不折不扣的好事，更是因为担忧举债渠道收窄之后地方发展动力不足。

因此建议，短期应在灵活运用公司合作融资和规范融资平台上做文章，长期则应从加快完善地方债发行的激励约束机制以及相关制度上落笔着墨。

厘清负债边界势在必行

提起地方政府债务，不能绕过的就是“融资平台”。1994年分税制改革以后，在中央政府财力得到不断增加的同时，地方政府的支出责任却被不断强化。由于财权与事权严重不对等，加上《预算法》规定地方政府不得举借债务，不得发行政府债券，为了发展地方经济，各地政府被迫另辟蹊径。彼时，融资平台对于地方经济发展的推动作用有目共睹。

但在2008年国际金融危机之后，融资平台的发展却走向了过度繁殖的另一极端。根据国家审计署2013年12月30日公告的《全国政府性债务审计结果》提及的数据，全国共有融资平台公司约7170个之多。由于公司治理并不完善，平台公司支持的很多项目都是地方政府的“政绩工程”，资金效率低下，资源浪费现象比比皆是。

而且，由于融资是以地方政府信誉为担保，不是以当届政府负责人的实名进行担保，使得后一届负责人不得不承担前任留下的债务，并为解决这一困境而不断放大融资规模。显而易见，地方政府债务总量不可能无休止膨胀，加上“土地财政”收入减少甚至锐减，平台公司用以还本付息的资金来源随时都有枯竭风险，以致地方债务风险开始全面向金融体系转嫁蔓延。

正是因为认识到融资平台野蛮无序成长的潜在危机，有关部门早于几年之前就已对其进行规范和清理。如今，国家又通过修改《预算法》，“开前门，堵偏门”，明确地方政府可在国务院确定的限额内，通过地方政府债券举借债务的方式筹措部分建设资金。

过渡期两套可行设计

十二届全国人大第十次会议对《预算法》进行修改，特别是允许地方政府发债筹措资金以后，地方债发展将进入一个全新阶段。但是，此次修订仍然具有很多局限性，比如要求地方债只能用于公益性资本支出，不得用于经常性支出，且发行额度只能控制在国务院确定的限额之内。

由于这些因素的客观存在，同时考虑到目前地方政府大量承担准公益性项目建设任务，在法律允许的范围内，地方债无论是从用途来看还是从额度来看，都距离能够有效拉动地方经济发展有很大差距。

就国民经济总体运行而言，今年1~3季度经济增长率仅为7.4%，下行压力较大是不争的事实，更长期来看，7%的经济增长速度可能成为未来十年中国经济发展的新常态。显而易见，更大额度、更广用途的地方债将为各方所期待。

在对《预算法》进行新一轮修改以实现地方政府财权与事权对等之前，以及地方债务发行更为完备的激励约束机制形成之前，必须强化对过渡期安排的顶层设计，以防因为发债数额、用途过少而让实体经济遭遇“硬着陆”烦恼。

第一种可行方案是，应科学用好公司合作融资（Public-Private-Partnership，PPP）。目前，常用的公私合作融资模式主要包括BOT、TOT、BOO、BTO和TOB等。以BOT（建设-经营-转让）融资模式为例，已在当今许多国家得到广泛应用。但由于BOT模式需要承包商全部承担项目建设成本和风险，所以很多高投入、低回报、投资回收期长的项目都难以采用。为解决上述矛盾，同时避免项目建设过分依赖地方财政，TOT（移交-经营-移交）模式应运而生。在此模式下，地方政府可把建成的项目移交给经营方，凭借经营建成项目产生的未来现金流向经营方融资，并一次性将融资用于新的建设项目。

第二种可行方案是，不再严控地方政府融资平台余额，转而严控其相对经济总量的比例。因为经济总量越大，地方政府能够承担的债务风险也更大。需要进一步说明的是，当前地方政府融资平台当中仍有部分项目属于有现金流的竞争性项目，完全将平台规模等价于西方公共财政意义上的政府负债并不准确，可能高估地方债务风险。只要在融资平台相对比例问题上做到悬崖勒马即可，没必要因其绝对规模稍稍增加而感到过度恐慌。

值得关注的是，最近财政部就《地方政府性存量债务清理处置办法》征求地方财政部门意见。按照这份“征求意见稿”设置的过渡期安排，2015年底之前，对符合条件的在建项目的后续融资，政府债券资金不能满足的，允许地方政府按照原渠道融资，推进项目建设。2016年起，只能通过省级政府发行地方政府债券方式举借政府债务。

所以以上第二种方案恐怕只能在今明两年可行。为确保2016年地方债成为地方唯一举债方式后不影响经济发展，必须从现在起就加快推动相关法律完善和制度改革。

地方税改是关键

分析债务风险原因并相应发出警告，合理控制债务规模，这是世界各国管理地方政府债务较为普遍的手段和方法。而从地方政府债务管控指标体系来看，常用指标主要有：债务负担率，即当年债务余额与当年GDP 之比，国际公认的债务负担率警戒线为20%；债务偿债率，即年度还本付息额与当年财政收入之比；债务依存度，即当年新增债务与当年财政收入之比；赤字率，即当年赤字与当年GDP 之比。

国际经验表明，目前很多国家都已建立地方政府偿债准备金制度，一旦地方政府不能偿还到期债务, 可先行从偿债准备金中支付, 从而减少债务风险对地方正常财政运行的冲击。政府偿债准备金应当专户储存、专款专用，任何部门、单位或者个人不得挪作他用，且由审计机关依法进行审计监督。

此外，以美国为例，地方政府必须将债务规模、举债数额、偿还数额、利息等信息悉数向社会完整披露或报告。

对中国而言，必须多管齐下，全方位推动相关法律以及制度框架的进一步完善，在确保未来地方举债行为安全可控的前提下，尽力为地方经济乃至国民经济保驾护航。

首先要加快构建财权与事权对等的税收框架。目前，占地方税收主体地位的增值税、企业所得税、个人所得税等都属于共享税范畴，且大部分都要上缴中央；完全意义上的地方税只有城镇土地使用税、土地增值税、耕地占用税、房产税、车船税、资源税、契税、烟叶税8种，但数额相当有限。此次《预算法》修改，并未改变以往地方政府财权与事权不相对等的税收格局。为了根本降低未来地方债券大量发行的偿还风险，《预算法》新一轮的修改必须考虑以下两种方案之一：其一，充实地方税收体系，创造足额且可持续的资金来源；其二，大量上收地方政府事权，切实降低地方政府税收压力。

其次是完善地方政府债务管理体系。一是加快推动财政体制扁平化改革，实行省管县，形成三级分税框架，避免中央监管力度鞭长莫及。目前世界上大多数国家都采用了三级政府体制，而在中国五级政府体制之下，显然不利于中央加强对基层政府的财政看管。二是打造完备的地方债务风险预警体系，尤其是要通过设计一整套评估政府债务风险程度的指标体系，科学衡量地方债务的规模大小和风险高低。另外，还应建立地方政府偿债专项基金。该基金除了可从地方债项目收益中提取之外，还可从当地政府预算中划拨；同时，上级政府应加强监督考核，将其作为评估下级政府债券信用的重要考量。

最后是强化对地方政府债务的社会监督。目前，地方政府债务信息披露远不充分，不利于保障投资者的知情权和防范地方政府的道德风险。有必要逐步实现地方政府债务信息披露的制度化和规范化，既要反映政府债务收入及其结构分布（包括显性债务和隐性债务）、债务担保情况、债务使用情况、债务还本付息及延期情况、债务未来状况的发展预测等，还应及时报告有关地方政府偿债能力和债务活动的信息，从而实现地方债务运行的阳光化。