私募监管末局求解

私募股权基金监管权回归证监会后，监管机构应牢记功能监管原则、把握适度监管底线，方能点亮私募健康发展“明灯”。

文 | 晋银涛

中国证监会私募基金监管部副主任刘健均5月27日在“上证-2014中国股权投资论坛”上表示，私募基金既不能放任不管，也不能严格监管，需要进行适度监管，且需要有效监管。

就在此前的5月9日，国务院发布《关于进一步促进资本市场健康发展的若干意见》（简称新国九条），其中明确提出培育私募市场。从文件表述看，培育私募市场排在了股票市场、债券市场之后，期货市场、证券期货服务业之前，对比以往，私募市场排位更加靠前。

除了肯定重要性，新国九条在私募发行制度建设上倾向与国际接轨。首先，明确统一建立合格投资者标准体系的要求，这是目前中国私募市场最为严重的缺失；其次，在统一基础上，按照不同产品区分不同合格投资人和信息披露要求；再次，明确适度监管原则，发行不设行政审批，但需确保事中、事后监管能力；最后，为了防范行业风险，要求建立各类产品的统一监测系统。

基于国情，上述制度构建的落实，需要统一协调有关部门的权责。新国九条针对此问题提出了功能监管的要求，将股权投资基金、私募资产管理计划、私募集合理财产品、集合资金信托计划等各类私募投资产品一并纳入监管。

从无人管到都来管

在国内，私募证券基金和私募股权基金本属同根兄弟，因投资对象不同，前者投资狭义证券市场，依据《证券投资基金法》由证监会监管，管理资金规模庞大；后者投资非上市公司股权，因其规模有限、风险局限于特定投资者范围，长期未受到监管层重视，处于监管真空地带而野蛮生长近30年，期间中央和地方多个部门曾向其“伸手”，直至2013年7月中央编办下发《中央编办关于私募股权基金管理职责分工的通知》，其监管权最终“花落”证监会。

新国九条出台前，私募股权基金行业一直处于立法缺失状态，基于历史原因，为了争夺私募股权基金监管权，国家发改委和证监会不惜把台下的戏演到台上。

私募股权基金发展之初，一直因支持中小企业和高新技术企业而受到鼓励，其对行业发展的战略意义遮盖了它的金融属性。因此，2005年国家发改委等10部委联合发布《创业投资管理办法》，成为中国目前为止唯一一部规范创业投资企业的部门规章，其中明确了国家发改委对创投企业的备案管理权。此后，国家发改委顺理成章将备案管理延伸到了整个私募股权投资领域。

随着私募股权基金的迅猛发展，自2004年以来，伴随全球私募基金迅猛发展以及中国资本市场逐步完善，股权投资退出渠道多元化，中国私募股权基金开启了发展的黄金十年。时至今日，私募股权基金规模逾万亿元，已成为企业重要的融资渠道和受欢迎的投资途径。随着多层次资本市场的建立，私募股权基金的地位日益变得举足轻重，并且拥有了庞大的发行市场规模，其在资本市场上的价值与潜藏的风险不容小觑，俨然已经成为资本市场中一股洪流，疏导好了泽被万千中小企业，反之则会影响资本市场乃至社会稳定。此时，其金融属性已完全显现，证监会自然不能置之不理。

监管权之争下的监管“真空”期，私募股权基金野蛮生长，曾经的私募天堂——天津发生多起以私募基金名义进行非法集资的刑事案件，网络上也充斥着各种私募基金募资信息，募资门槛低至1万元。另一方面，因缺乏有效的监管，地方政府为防控区域风险，开始了变向行政审批。

至此，私募从业者都意识到出台统一、权威的管理规范才是私募股权基金行业最大的利好。为了解决多头监管的问题，2013年7月，中央编办明确私募股权基金监督管理权归证监会。

新“婆婆”的尴尬

在新国九条发布之前，相关部门已发力私募领域监管。

今年2月，证券业协会发布《私募投资基金管理人登记和基金备案办法(试行)》（简称《试行办法》）。其与新国九条功能监管思路大体一致，将私募证券基金、私募股权基金、创业投资基金等符合私募性质，以投资活动为目的设立的公司或者合伙企业统一纳入管理。《试行办法》明确了管理方式为私募基金管理人登记私募基金备案，均为事后进行，这与新国九条中不设行政审批的原则保持一致。

此后，证券业协会在私募基金登记备案相关问题解答中，明确要求已设立的私募基金管理机构应于4月30日前履行申请登记手续，否则不得从事基金管理业务活动。尴尬的是，4月30日大限到时，仅有极少数私募基金管理机构完成登记。其根源在于该办法仅为自律性文件，尚无配套强制性法律规范赋予其法律效力。另一原因是在于其赋予证券业协会过度的管理权限，较为突出的是私募基金外延过于宽泛，只要是私募形式募集资金并用于投资的均为私募基金，其未区分偶发性的私募投资和经营性私募投资行为；另外其对私募基金的信息披露较为严格，要求基金信息按月报送，另有季报、年报要求等，这令私募基金管理机构望而却步。

此外，国家发改委5月下发文件《关于进一步做好支持创业投资企业发展相关工作的通知》，要求重点检查创业投资企业是否涉嫌二级市场投资等违规行为。这与证券业协会发给多家私募基金机构的备案证明中，明确可开展PE/VC和私募证券投资等业务前后呼应。发改委检查的依据来自《创业投资企业管理暂行办法》（简称暂行办法）中有关“创业投资企业对企业的投资，仅限于未上市企业”的规定。其规范的仅为创业投资基金，虽然其目前与一般VC、PE机构开展的业务几无差异，但因《暂行办法》效力层级为部门规章，这使得证监会暂时只能将其做区分处理。

另外一个令人扼腕的消息，证监会有关负责人曾公开表示，计划由国务院出台的《私募投资基金管理暂行条例》因程序较长，拟由证监会出台部门规章暂时过渡，这意味着即将出台的监管法律规范效力位阶降了一级，势必会增加证监会协调其他部门的难度。

把握分寸是关键

新国九条为私募行业发展指明了方向，但实现该目标仍然前路漫漫。

一方面，证监会仍面临许多历史问题掣肘，新国九条规定的功能监管有待立法来细化并落实，倘若目前国务院出台《私募投资基金管理暂行条例》无望，证监会以部门规章形式出台规范暂时作为私募基金的监管依据不失为次优选择。从功能监管的原则而言，《暂行办法》所规定的创业投资基金，有必要纳入证券业协会统一进行登记备案，至于《暂行办法》与证监会规章出入之处，根据《立法法》规定，需由国务院裁决。

另一方面，证券业协会《试行办法》中过度的信息披露要求不仅有违私募特性，而且增加了管理人和私募基金的运营成本和顾虑，这不符合新国九条适度监管的原则要求。在该办法基础上，证监会规章可将信息披露内容区分为强制性披露内容和任意性披露内容，这样可以在兼顾《试行办法》的同时，不突破适度监管的底线。

由此看来，证监会只有在功能监管的原则下获得私募基金全面监管权威，并守住适度监管的底线，才能有效促进私募基金的发展并逐步建立完善的私募发行制度。