城镇化如何让人记住乡愁？

要正确推进城镇化，必须打破和结束城乡分割。没有农民的自由迁徙和城里人的自由选择，城镇化在农村只能是“毁村”运动，在城镇也只能是简单的“建城”运动。

文 | 张曙光

2013年12月12日和13日，中央城镇化工作会议举行，提出了城镇化的6项任务。接着又召开了农村工作会议，发布了2014年的中央1号文件，包括8个部分33条。足见政府对城镇化和农村工作的高度重视。

按照相关会议精神，城镇建设要体现尊重自然、顺应自然、天人合一的理念，依托现有山水脉络等独特风光，让城市融入大自然，让居民看得见山，看得见水，记得住乡愁；要融入现代元素，更要保护和弘扬传统优秀文化，延续城市历史文脉；要融入让群众更生活更舒适的理念，体现在每一个细节中。

这里虽然有点文学笔法，但确实描绘了城镇化的美好前景。这里所看见的山和水，显然不是穷山恶水，而是披满植被的青山，是没有污染的绿水。这里的记得住乡愁，也是要注意保护村庄原有风貌，不砍树、不填湖、不毁村、少拆房，在原有村庄形态上改善居民的生活，让那些离开农村的人能够触景生情，回忆起儿时的欢乐。

然而，现实的情况与此相去甚远。中国目前一些地方的城镇化已经造成了严重的环境污染和生态破坏，严重的雾霾能见度很小，看不见山和水；看见了，也是植被破坏的山，严重污染的水，很多村庄被拆被毁，农村风貌不再，如何记得起乡愁？因为，在城镇化的过程中，不少地方不尊重自然，不尊重人，不尊重市场。有的将山推平，将水填埋，将古迹古建破坏；有的强制拆掉民居，把农民赶上楼；有的设立种种关卡，阻碍农民在城镇落户，使其变成游民；很多不是老百姓的城镇化，而是官员的城镇化，任由官员摆布，不尊重个人的自由选择，摊大饼，建“鬼城”。不仅如此，由于强拆强建，有的自杀，有的杀人，甚至造成大规模的群体性事件。这种情况出现的重要制度背景是，城乡分割，借此来推动城镇化，只能是南辕北辙。

因此，要正确推进城镇化，必须打破和结束城乡分割。因为城镇化不但是农民迁徙进城的问题，而且是城里人在城乡间自由来往和生活的问题。

重在解决拔根与落地

从农民迁徙进城来看，一方面要使其从农村拔得掉根，另一方面要使其在城镇落得了地。这就既要解决土地问题，也要解决户籍和户籍背后的福利问题。要知道，现在进城的农村人口并非都要迁徙进城，有些人是要选择兼业，并在城乡间来回走动；而另一部分人，主要是80后、90后，是要选择迁徙进城的。由于没有土地市场，土地不能流动和交易，他们没有办法从农村拔根，有的人进城了，老婆孩子还在农村，同时还有一块承包地。由于城市房价过高，上涨过快，进城农村人口靠自己的积累，很难买得起房，再加上孩子上学和社保之类的问题无法解决，也无法在城市落地扎根。于是形成了大规模的人口流动，小规模的人口迁徙，造成了留守人口和家庭的分裂。

据第6次人口普查，目前农村有6000万留守儿童、4000万留守老人，5000万留守妇女。要真正落实农村工作会议确立的三个“1个亿”的目标，在2020年以前解决1亿进城常住农业转移人口的落户问题，就要使他们通过市场出让土地，同时在城里又有房住。这种住房可租可买，也可先租后买。用出让农村土地的收益支付城里的住房成本，不足的部分，中央转移支付、地方财政和个人应当共同负担，子女教育和社保也应同时解决。可以把解决进城人口的落地问题与城市征地扩张挂起钩来，按解决迁徙人口的数量，控制城镇征地的数量。

关于城镇化的问题，人们都关注进城农村人口的问题，这是应当的和必要的。因为中国农民的确是弱势群体，他们人数虽多，但在决策中的话语权很小，几乎没有，也没有组织，无法形成集体行动，无法表达自己的意见和诉求。受到侵害，也很少通过法律途径进行救济，大部分进行上访。上访本是皇权制的安排，但在现行体制下，却成了主要的救济途径，这本身就是一大笑话。上访者的行为是层层上访，而信访机构的流程是层层下转，最后又落到侵权者的手中。好的结果是不了了之，打击报复则是家常便饭。这也是导致很多恶性事件的直接原因。

制度上化解小产权房困局

城镇化的问题还有另一个方面，直到现在人们关注不够。这就是城镇人口的自由和权利问题。因为城乡分割不仅剥夺了农村人口自由迁徙的权利，也限制了城镇人口的选择自由。

首先，是城里的企业到农村投资和经营的问题。在人们的传统观念中，农业似乎只能由农民来经营，而农民也只能经营农业。从2001年的18号文件、2002年的《土地承包法》到2008年十七届三中全会关于农业的文件，都是不鼓励企业到农村包地；但在实际上，企业到农村包地成为土地流转的主要方式。十八届三中全会《关于全面深化改革的决定》在这方面有了重大突破，提出了企业到农村参与土地流转，鼓励企业和资本进入农村，经营农业和参与农村建设。实践证明，这是农业现代化的有效途径。但这并未成为各级政府和官员共同认识，或者说，有人还要在企业进入农村上行使他们的决策权力，或者刁难，或者索需。要知道，企业家是稀缺资源，对于农村来说更是稀缺。无论在理念上，还在能力上，企业家都要优于农民。相对于城镇来说，农业发展和农村建设也缺乏资金，在现行体制和剥夺农村的政策下，靠农业本身的积累是不可能的，而外部资本进入农村，才是推动农业产业化和现代化的重要动力。

其次，是城镇人到农村居住、生活和发展的问题。尽管十八届三中全会放开了企业和资本进入农村的问题，但对城镇人口到农村居住、生活、置产兴业的问题并未提及。而就在《决定》公布以后，国土资源部和城乡建设部发文，禁止建设、买卖、租赁小产权房，不允许城里人到乡下购买房屋和宅基地，甚至有官员将此称作逆城镇化。其实，小产权房在城镇化初期就已经出现，可以说是与城镇化同生同长，是在现行制度下，城郊农民争夺土地增值收益、分享城镇化好处的一种制度创新，也帮助政府解决了廉租房的问题；在城镇房价过高、上涨过快的情况下，也是很多城镇低收入群体解决住房问题的首选。因此，某些部门的现行政策不仅侵犯了农民的权益，而且剥夺了城镇人的自由选择，同时也是一种自不量力的行为。现在小产权房已经有了7亿平方米的巨大规模，是任何一个强大的政府拆不掉也不敢拆的。与其空喊“严禁”，不如扎扎实实地做点工作，认真研究一番，如何新老划断，先立规矩，使新的不再产生。因为，有了制度规则，就可以把违规新生的全部拆掉，然后采取多种办法解决遗留问题。如果空喊严禁，只能是越禁多，越严越乱。要知道，如果没有农民的自由迁徙和城里人的自由选择，城镇化在农村只能是“毁村”运动，在城镇也只能是简单的“建城”运动。这样的城镇化恐怕是任何人都不希望看到的。

再次，农业是否命里注定就是一个低效率和无效率的产业，看来需要重新反思。虽然二元结构理论曾经假定农业的边际生产率为零，在中国的现实中，农业的比较收益很低，这是制度和政策造成的。其实，农业并不是一个低效率的产业，其附加值是可以增加和提高的，问题在于实行怎样的体制模式和商业模式。如果是现代化的开放式经营，融入各种新的经营理念和经营方式，发展生态农业、观赏农业、休闲农业、体验农业等等，农业的附加值是可以大大提升的。目前农业的低效率和农村资产的大量闲置（包括房产），正预示着农业和农村是效率提升的凹地，是进行投资的绝好机会。