地方金改乱象溯源

2014年3月1日，《温州市民间融资管理条例》及其《实施细则》正式施行。至此，肇始于两年前的此轮温州金改取得了阶段性、局部性的成绩。

毁誉参半的温州金改是最近几年，尤其是2008年金融危机之后，全国各地层出不穷的地方金融改革的缩影。这些改革至少包括：上海建设国际金融中心的努力，天津滨海和深圳前海的金融综合改革试验，以及“金改省长”郭树清在山东所做的改革布局。在山东，自省政府于2013年8月7日正式发布《关于加快全省金融改革发展的若干意见》以来，至少已经有日照市和潍坊市在2013年下半年发布了金改意见，估计其他地区也会跟进。此外，全国各地还有一些影响更小、范围更小的地方性金融改革，比如浙江省义乌市国际贸易综合改革试点金融专项方案等。

尽管如温州金改之类的地方改革尚无法撼动中国金融体系的整体格局,但是给解决民间金融的乱象提供了一线曙光。这种现象正如悲观或乐观者对半瓶水的看法一样：官方的改革者更愿意看到已经装好的那半瓶以强调其成就，业界则更多看到那空的半瓶以表达其失望。

这些层级不一的地方金融改革基本上也呈现了温州金改的局面：官方改革者多少能往瓶里倒点水，但是总体情况不容乐观。换个形象的说法，目前的地方金融改革可谓是星星点火，但并没有形成燎原之势。由此产生的问题是，中国地方政府高涨的金改热情，为什么在现实中会普遍大打折扣？

很显然，中国的金融体制需要改革是个真命题，一些地方改革方案给出的“药方”在理论上也不错，但却很难发挥实效。聚焦探讨金融监管权力在政府内部的配置及其对地方金融改革的影响，也许有助探究。

有权者不改 改革者无权

中国政府金融监管权力的配置是以“条条”机构为核心的——主要体现为“一行三会”对金融监管权力的垄断，但是地方金融改革主要则由“块块”机构来承担——主要体现为地方金融服务办来“操刀”属地金融改革。这种监管权力和改革职责匹配的错位，导致了有权者不改革、改革者无权力的乱局，并进而导致地方金融改革受挫的必然性。欲使地方金融改革发挥更大的效果，必须对错位的权责配置进行重新归位。

如果从1984年发布《中共中央关于经济体制改革的决定》算起，中国的市场化改革刚好30周年。这么多年的改革尽管让中国政府已经从“全能主义国家”转变为“监管国家”，但是政府机构在市场面前依然是强势政府。对于这种强势，尽管一些人愿意称为“大政府、小社会”，但更像“大部门、小社会”。两者的区别在于，“大政府”意味着政府整体在市场面前的强势；而“大部门”则意味着政府部门在市场面前的强势，并且部门的强势还可能导致政府整体的低效与无效。

如果用政法权力和金融监管权力的配置做个比较，就会发现“大部门、小社会”的描述对后者更贴切。在目前的政治架构中，尽管政法权力和金融监管权力都呈现“条条块块”的配置格局，也就是说作为“块块”的同级政府和作为“条条”的上级领导机关都对一个特定的政法机关或者金融监管机构有影响力，但是同级政府对前者的掌控远远高于后者，因为后者是垂直领导的。因此，在政法工作中，政府很容易通过自己掌控的同级政法机关来体现自己的意志，表现自己的强势。在这个时候，政法部门的强势和政府的强势是高度一致，因此是“大政府、小社会”。但是，在金融工作中，一个地方监管机构的工作主要是执行上级垂直领导机关的意志，并且往往不愿意同级政府过度插手。此时，金融监管机构的强势只能说是“大部门”而不是“大政府”，尤其在地方层面是如此。

对于地方金融改革而言，垂直领导的金融监管权力配置及“大部门、小社会”的格局产生了许多消极的影响。这种体制的最重要影响是上级主管部门（“条条”）与地方政府（“块块”）在规制区域性金融市场的想法不一致，并由此对地方金融改革产生障碍。

方案高大全 效果矮小碎

在目前的金融改革热潮之下，许多地方政府还是非常愿意通过改革减缓对金融市场的规制来建设自由化、差异化的区域金融市场。但是对于上级主管部门——尤其是主管金融的中央部委——来说，地方金融监管的改革与差异化带来了很多“麻烦”。首先，对于中央部委而言，地方金融改革意味着两个层面的分权：一是把中央的监管权力分给地方政府来决定，二是改革可能会通过市场自由化在整体上减弱监管权力本身。不管怎样，让监管机构自主放权，都是与虎谋皮的事。

当然，一些地方金融改革——比如上海自贸试验区的金融改革——可能也含有中央政府的一些意图。在这个时候，主管金融的中央部委可能会局部配合，以“抓大放小”的方式来放权，但也可能阳奉阴违来应对。其次，即便倡导区域金融改革的地方政府与中央部委达成一致，也不意味着改革会很顺利。在客观上，中央部委必须要考虑改革区域的地方差异性与全国监管的统一性问题。要做好这两者的衔接，必须要花大量的功夫来研究制度，制定无缝对接的政策。这种工作很容易让那些在地方改革中不能直接得益的部委领导及办事人员“偷工减料”。更何况，金融市场在本质上具有跨区域性及高度风险的属性，越是具有责任心的中央监管机构越可能裹足不前。此外，在中国，负责金融监管的权力机构还不止一家。因此，在地方金融改革中，不仅存在“块”与“条”的沟通，还存在“条”与“条”的沟通。如果说前者的沟通有时还能取得进展的话，后者的沟通通常只会是扯皮并导致问题的复杂化。

上述权力与职责配置在“条条块块”中的错位导致了具有中国特色的地方金融改革：在规划上，地方政府的金融改革方案通常显得“高大全”；在操作上，实施的效果通常是“矮小碎”。结果，地方金融改革充其量只能实现“边缘革命”，即在体制的边缘实现变革。温州的金融改革能够在民间借贷中实现突破，部分原因在于民间借贷市场的边缘性。因为边缘性，所以针对这个市场的监管权力的配置不清晰、没有完全地被“条条”的监管机构合法地垄断，所以作为“块块”的温州市政府及浙江省政府才有一定的可为空间。

因此，如果要想地方金融改革的星星之火形成燎原之势，未来的改革还要对上述权责进行合理的重新组合。如果说权力是一种政治产权的话，那么激励权力合理使用的法则同激励其他产权合理使用的法则是一样的：让有能力管理产权的人有最大的动机去有效管理产权。基于这个法则，中国金融改革的未来在于，要么让掌握权力的“条条”有更大的动机去实施改革，要么让有改革热情的“块块”掌握更多的权力。