税收法定 杜绝任性

在此次《立法法》确定税收法定原则之前，税收立法越来越远离全国人大这一国家最高权力机关，成为行政机关——部委和地方政府的权力“自留地”。

文 | 杜国栋

3月15日，十二届全国人大三次会议通过了修改《立法法》的决定，明确规定税种设立、税率确定和税收征收管理等税收基本制度，必须通过制定法律来确定。

此前，绝大多数税种基本上由国务院依据授权制定暂行条例予以确定。《立法法》的这一修改，基本确定了“税收法定”原则。

十八届四中全会之后，依法治国被提到了前所未有的高度，也进一步强调了全国人大的立法权，要求健全有立法权的人大主导立法工作的体制机制，发挥人大及其常委会在立法工作中的主导作用。在这个大的背景之下，税收法定、征税权回归全国人大，似乎也有了一定的必然性。

税收立法权呼唤回归

按照税收法定原则，税收立法权本应由全国人大及其常委会来行使，但在很长一段时期里却被授权给国务院行使。由于国务院依授权进行的税收立法中，出现了一些问题，其弊端日益凸显，因此在最近几届的全国人大里，税收立法权回归全国人大的问题多次被提起。

2015年1月12日，财政部、国家税务总局联合下发通知提高燃油消费税，这是在两个月内第三次上调消费税。与这三次提高燃油消费税相对应的是，国内油价根据国际市场相应调低油价。燃油消费税的提高，让消费者并未充分享受到国内外油价下跌的好处，认为国家税收抢占了油价下跌的好处。

2013年3月30日，北京市地税局和市建委发布《关于进一步做好房地产市场调控工作有关税收问题的公告》，即所谓的国五条实施细则，明确了个人转让住房的个人所得税计征标准，并从第二天（即2008年3月31日）就开始实施。这一规定导致的后果之一，竟然是民政局离婚数量暴增。居民通过假离婚，来规避房屋交易中突然而至的高昂个人所得税。税收调整导致居民婚姻关系、基本社会家庭伦理受到严重冲击，以至于个别地方民政局不得不贴出警示牌“楼市有风险，离婚需谨慎”。

2007年5月29日深夜24时，财政部发布通知，决定从第二天（即2007年5月30日）起，将证券（股票）交易印花税税率从1‰提高到3‰。2008年4月23日晚7时，财政部再次发布通知，从第二天（即2008年2月24日）起将该印花税从收3‰调整到1‰。两次调整印花税，均于前一日交易结束之后、甚至深夜发出通知，股市戏谑为“半夜鸡叫”。两次突击性的调整印花税，均造成了股市的大幅震荡。例如，2007年5月30日沪深两地股市开盘后，股指瞬间出现大暴跌，至当天收盘，上证综指下跌281点，跌幅高达6.5%，两市跌停股票数不胜数，流通市值一天蒸发42532亿元，许多投资者被深套其中，根本没有出逃的可能性。此后连续几个交易日，沪深两地市场一直处于深幅暴跌之中。

在市场经济条件下，税收关系到社会生活的方方面面，“任性”征税很可能会对社会造成严重影响。而税收法定主义，则是避免这一问题相对较好的解决方案。由国家权力机关代表全国人民制定法律后才能实施税收，保证了税收法律的稳定性和征税行为的常规性，从而进一步保证了市场经济活动的可预测性，以控制政府在征税行为上的“任性”行为，有效维护社会经济稳定、维护社会公平正义。

模糊授权形成“自留地”

尽管税收法定具有如此的重要意义，但是这一原则在中国长期未得到充分贯彻。

《宪法》第十三条规定：“公民的合法的私有财产不受侵犯。”而限制政府的征税权，正是对纳税人私有财产消极保护手段之一。但是，《宪法》第五十六条规定，“中华人民共和国公民有依照法律纳税的义务”，这只是从义务本位角度规定了公民应履行的纳税义务，但并未规定公民的税收权利，即公民通过国家权力机关——全国人大参与制定税收法律制度。

事实上，目前全国人大也仅制定了4部税收法律，包括《中华人民共和国税收征收管理法》《中华人民共和国企业所得税法》《中华人民共和国个人所得税法》和《中华人民共和国车船税法》。这也就说，在目前19个税种中，仅有企业所得税、个人所得税以及车船税是由最高立法机关行使了立法权，其余税种的征收依据则是国务院自行制定的暂行条例。

但是，全国人大并未明确授权国务院制定征收相关税种的行政法规，全国人大仅有的两次授权国务院税收立法的情况，也是非常的模糊：第一次授权，是1984年《关于授权国务院改革工商税制发布有关税收条例草案试行的决定》，授权国务院拟定有关税收条例； 第二次授权，是1985年《关于授权国务院在经济体制改革和对外开放方面可以制定暂行的规定或者条例的决定》，授权国务院在经济体制改革和对外开放方面可以制定暂行规定和条例。

在这种模糊授权之下，国务院承担了几乎绝大多数的税收立法工作。截至目前，国务院制定的税收行政法规大约有30部，税收行政部门制定的规章约有50部，部门规章以下的规范性文件约有5500部。

以最近引起争议的燃油消费税为例。燃油消费税是消费税的一种，而消费税并非人大设立的税种，而是由国务院颁布《中华人民共和国消费税暂行条例》设立的。根据该条例，消费税税目、税率的调整，由国务院决定。这也就是说，对何种商品征收消费税、征收多少消费税，完全由国务院决定，全国人大对其全无掌控。正是有了这个条例，2008国务院通过发布《关于实施成品油价格和税费改革的通知》，开始对燃油开征消费税。至于燃油消费税的税率，财税部门联合发文在2014年11月28日提高燃油消费税率时，还明确表示其“经国务院批准”。到了此后的第二次、第三次提高消费税率时，甚至连“经国务院批准”的表示也没有。可以看出，在此次立法法确定税收法定原则之前，税收立法越来越远离全国人大这一国家最高权力机关，成为行政机关——部委和地方政府的权力自留地。

广泛参与缓解冲击

税收法定并非只是财税问题，税收法定主义对法治主义的确立乃至宪法的出现，均产生了极为重要的影响。

人类历史上第一部宪法性文件——1215年的英国《大宪章》，几乎就是因税而生。《大宪章》体现和宣告了一条崇高的宪法原则——王权有限、法律至上，并在有关征税、立法的条款中，明确规定“应与全国人民普遍协商”，征得“全国普遍同意”。这也是最早的税收法定原则之一：非经人民同意不得征税。1787年，《美利坚合众国宪法》也第一次在成文宪法中确定了税收法定主义的宪法地位。法国《人权宣言》规定：“所有公民都有权亲身或由其代表来确认赋税的必要性，自由地加以认可，注意其用途，决定税额、税率、客体、征收方式和时期”。当今世界，倡导法治的国家，大多注重在其宪法中有关财税制度的部分，或在有关国家机构、权力分配、公民权利和义务的规定中，对税收法定主义予以明确规定。

对普通公民而言，全国人大其常委会收回税收立法权之后，便有机会在全国人大立法体制内，参与税收立法。就税收立法的过程而言，应要求全国人大及其常委会税收立法权的行使遵循民主集中制的原则，通过公布法律草案征求意见、举行立法听证会等途径吸纳民意，真正体现税收立法过程的公民广泛参与性，增强税收法律的正当性与可接受性。

事实上，在全国人大修改个人所得税法的过程中，全民参与讨论与热议，就对个税的合理征收产生了积极的影响。2011年6月，第十一届全国人大常委会审议个人所得税修改草案，在提高起征点的问题上，草案前期征集意见时收到83%的反对票，并且还有23万条来自网友的建议，致使此次个税审议争论十分激烈，最终全国人大常委会响应了群众的声音，将起征点从3000元提高到了3500元。此次《立法法》确定税收法定原则之后，以后的税收立法，很可能都会经历个人所得税法这样的立法过程。公众参与、公众意见的吸纳，将会使税收立法更合理，也具有更坚实的群众基础，从而避免对社会的不当冲击。

对普通的纳税者而言，在充分参与税收立法讨论的过程中，可以对税收立法的方向进行合理预期，并据此进行调整，部分缓冲税收立法对自身的影响。在这一过程中，税收的导向作用得到了充分释放，其对社会的冲击又得到了有效控制，至少不会再出现油价调整前夜排队加油，或者印花税调整后股市大涨大跌的奇特景象了。

（作者系北京大成律师事务所律师）