巨灾保险难产背后

英大金融2016年第4期

全国性巨灾保险制度，酝酿多年，却迟迟难以推出。建立巨灾保险制度是趋势，采取“政府主导，市场运作”模式成共识，然而试点的经验能否推广尚不明确，相关立法、政策支持、数据完善、风险分散等方面仍有不少工作要做。

丘吉尔曾说：“建设无疑是一项需要花费多年时间的缓慢而艰巨的任务，破坏却可能只需一日的轻率鲁莽行为。”

巨灾正是超乎寻常的鲁莽破坏。我们不确定它何时爆发，会产生多大的影响，但为了应对，我们正在努力建设，建设有效的应对体系，巨灾保险制度便是其中的一部分，而这也注定“缓慢而艰巨”。

势所必然

经济发展，社会进步，但面对巨大灾害，人们依然脆弱。而这，不仅仅是中国的问题。

气候变化加剧，灾害发生的频次更高了。人口增长，资产集中度提升，自然灾害导致的经济损失一直在增加。瑞士再保险的数据显示，1970年全球巨灾中自然灾害发生数量不足50件，而到2014年，这一数据接近200。与之相对应的是灾害造成的经济损失与保险理赔金额之间的缺口越来越大，这个缺口在灾害严重的年份表现得越发明显。

目前，国际上巨灾保险赔款一般占经济损失的30%～40%，与之相比，中国的巨灾保险赔款比例就寒酸得多。2008年汶川地震，保险理赔金额占经济损失的0.2%；2013年雅安地震，保险理赔比例不足1%。

比数据更尴尬的是，中国尚未建立巨灾保险制度，自然灾害救助还是以政府救助和社会慈善为主。依靠这种模式，举全国之力，战胜了一场又一场天灾，灾后重建也能平稳开展。这种模式是否可持续，尚不可知，但可以肯定的是，它不是国家风险管理的最优模式。

其一，巨灾保险的缺失加重财政负担，不利于政府职能的转变。保监会主席项俊波在2014年的两会上，就谈到了这个问题：“汶川大地震，直接经济损失8451亿元，保险只赔了20多亿元，占比是0.2%，如果我们建立了巨灾保险制度，按照国际上的水平，我们只赔一半的话，比如整个损失的15%，保险业就能够支付赔款1270亿元左右，这样就可以大大减轻财政负担。”

其二，巨灾保险的缺失也不利于中国由保险大国转变为保险强国，难以充分发挥保险“社会稳定器”的作用。不可否认，近些年保险业表现亮眼，2015年全年原保险保费收入超过2.4万亿元，但保险深度、保险密度等指标仍待提高。

其三，巨灾保险的推进，事关国家的巨灾风险管理，涉及防灾减灾以及灾后重建的方方面面。

瑞士再保险的一份报告对比了海地和新西兰的灾后重建情况。同是2010年爆发地震，震级都是7.0级，所产生的地震能量都约等于475千吨炸药的能量，然而，海地地震遇难人数超过20万人，造成经济损失85亿美元，保险理赔金额仅1亿美元，灾后重建困难重重。新西兰地震无人遇难，造成经济损失50亿美元，保险理赔金额44亿美元，实施了有序重建。

在灾前的预防控制上，巨灾保险也能发挥作用，从设计机制上减少灾害造成的直接经济损失。在新西兰，地震险属于强制险，地震风险的应对体系由地震委员会、保险公司和保险协会三部分组成，分属政府机构、商业机构和社会机构，所以不管是政府还是商业保险机构，都对房屋有严格的质量要求，以最大限度减小地震等灾害造成的直接经济损失。

所以，无论是从灾前的预防还是灾后的快速重建方面来看，发展巨灾保险都是一种必然趋势。

部门协调成本高

其实，在1998年特大洪水爆发的时候，就已经有不少人意识到建立巨灾保险的重要性，业界也进行了不少研究和探讨。然而近20年过去了，巨灾保险制度还是迟迟未能落地。

要探究难产的原因，需要先厘理清我国中国现行的防灾救灾系统。

虽然没有建立巨灾保险制度，作为一个灾害频发的国家，中国在灾害预防救助方面并非毫无作为，建立了以财政兜底为绝对主力的防灾减灾系统。

在法律方面，中国已经出台了《中华人民共和国防洪法》《中华人民共和国防震减灾法》等法律，也制定了一些防灾减灾规划，建立了由民政、财政、国土资源、安监、水利、农业、林业、地震、海洋、气象等多部门参与的灾害防范级应急协调机制，形成了具有中国特色的巨灾风险管理机制。这一套多部门应急机制加大了灾后救助力量，但也增加了各部门之间的协调成本。要建立巨灾保险制度，势必要重新划分各部门之间的权力责任关系，而显然这并非一两年间能够完成的事情。

险企动力不足

保险业对巨灾保险的探索带有一定的历史印记。

1951年到1957年为起步阶段，保险业尝试将地震保险责任作为普通火险的扩展责任进行承保。1958年到1992年，受国内保险业务停办等因素的影响，保险业处于停滞阶段。1993年到2002年为恢复阶段，保险业对承保地震风险进行了深入探索，尝试将地震风险重新作为财产险的责任范围，其中在1996年到2000年，保险业出于稳健经营和控制风险的考虑，曾经中断承保地震风险。2003年至今为发展阶段，保监会加强与地震局、财政部、税务总局等相关部门的沟通与协调，就建立地震保险制度进行了初步研究。

巨灾保险制度得到了中共中央、国务院的关注。十八届三中全会《关于全面深化改革若干重大问题的决定》，提出要完善保险经济补偿机制，建立巨灾保险制度。在随后的2014年、2015年政府工作报告中，都提及要推进巨灾保险制度建设。

2014年《国务院关于加快发展现代保险服务业的若干意见》，俗称保险业“新国十条”提出建立巨灾保险制度。围绕更好保障和改善民生，以制度建设为基础，以商业保险为平台，以多层次风险分担为保障，建立巨灾保险制度。研究建立巨灾保险基金、巨灾再保险等制度，逐步形成财政支持下的多层次巨灾风险分散机制。鼓励各地根据风险特点，探索对台风、地震、滑坡、泥石流、洪水、森林火灾等灾害的有效保障模式。制定巨灾保险法规。建立核保险巨灾责任准备金制度。建立巨灾风险管理数据库。

可以看出，巨灾保险在中央级文件及保险业条文中都有涉及，但巨灾保险却迟迟难以落地，保险理赔金额占巨灾经济损失的比例还是很小，一个直观的原因就是商业保险公司动力不足，发展巨灾保险风险大而盈利小。

站在保险公司的角度，这个问题不难理解。人保、中再保等虽已引进国外巨灾模型，但中国关于自然灾害的数据并不完备，使得巨灾模型在估计巨灾经济损失时存在较大偏差，形成了保险公司的第一个风险点；同时，因一次巨灾理赔而破产的保险公司在建立巨灾保险制度的国家不少见，而中国巨灾风险转移手段较少，倘若实行商业化巨灾保险，类似的风险会更大。

作为商业机构，保险公司也要对股东负责，具有对盈利的诉求。与发展道路交通强制险带来的成本及带来的丰厚利润相比，巨灾保险显然不是那么诱人。

地震保险是突破口

尽管如此，实践中，传统商业保险一直将洪水、台风、暴雨等纳入承保责任范围，这些灾害在一定程度上有了普遍的保障。

2012年7月，北京遭遇特大暴雨，受灾面积达16000平方公里，并引起部分地区山洪灾害，对电网安全运行产生重大影响，损失涉及22家电力单位，报损金额约1.4亿元，涉及财产一切险、供电责任险、公众责任险。9月下旬，保险公司出具了结案报告，赔付项目范围涉及直接物质损失与费用两大项，损失理算结果为财产一切险赔付4017万元，供电责任险5万元，公众责任险80万元。英大长安经纪迅速启动《电网大面积灾害保险协助索赔应急预案》，组成保险协助索赔小组，负责协助索赔工作。

相形之下，地震风险成了缺口。保障较为薄弱，覆盖面较小，尤其是针对居民财产，地震一般被列为商业保险的除外责任。而居民财产又以住宅为主，所以巨灾保险制度建设，要重点解决的是居民住宅地震保险。

试点模式难推广

2014年，保监会副主席周延礼在中国保险学会举办的省市金融办（局）“保险新国十条”交流会上透露了建立巨灾保险的路线图：

第一步，2014年前完成巨灾保险的专题研究，明确制度框架；

第二步，2017年年底前，完成相关部署工作，推动出台地震、巨灾保险条例，建立巨灾保险基金；

第三步,在2017至2020年，全面实施巨灾保险制度，并将其纳入国家防灾减灾体系当中。

目前，巨灾保险已在深圳、宁波、大理开展试点。其中，深圳、宁波属于综合性巨灾保险，提供洪水、台风等多灾种的风险保障；云南大理属于单项巨灾保险，只针对地震这类灾害提供风险保障。

深圳的做法是由政府出资3600万元向商业保险公司购买，用于巨灾发生时对所有在深圳人员的人身伤亡救助和核应急救助,承保范围包括暴雨、雷击、地陷、滑坡、泥石流等15种自然灾害导致的人身伤亡，每人每次事故赔偿限额10万元。

宁波市巨灾保险体系由公共巨灾保险、巨灾基金和商业巨灾保险三部分组成，其保障模式可概括为“三险、两补、一金”。市财政每年出资3800万元向中国人保财险购买巨灾险，应对台风、暴雨和洪水“三险”，以补偿家庭财产损失救助和人身伤亡抚恤两项费用，限额分别为2000元和10万元，保险公司巨灾保险当年经营若有结余，则全额提取巨灾风险专项准备金，每年累计滚存。

试点开启了中国巨灾保险的破冰之旅，但是试点的意义究竟有多大，还有待考量，至少从目前来看，向全国推广的可能性并不大。

首先，深圳和宁波的试点，都是地方财政出资为本地区居民投保，这一点很难复制。在众多自然灾害中，地震造成的灾害最为严重，中国地震区域多分布在西南、西北等地区。一个残酷的现实就是，这些地区的经济发展水平相对落后，地方政府很可能并没有这么强的财力投保巨灾险。同样，防灾抗灾的能力也因财政实力的差别而存在东西部差距。

如果试点在经济欠发达地区成功了，那么向全国推广基本没有问题，如果在上海、深圳等经济发达的城市试点成功，要推广至全国，则可能还需要一些时日。

其次，仔细分析深圳和宁波的试点，险企更多充当的是政府防灾救灾资金管理者的角色，真正的保险色彩并不浓厚。深圳因为具有较强的防灾抗灾能力，发生巨灾的概率很低，对应于每人10万元的保额，政府每年3600万元的投资对于保险公司而言，是一桩稳赚不赔的买卖。宁波试点对因灾导致的住房救助保障，理赔条件较为苛刻，最高2000元的房屋赔偿金额实际意义也较低。实施意见中规定每年对参与巨灾风险管理的险企进行招投标，这就说明承保的险企可能发生变化，可能提取的巨灾风险专项准备金如何处理，也并未说明。

共识与分歧

全球每年发生数百起巨灾事件，但真正建立巨灾保险制度的国家仅十几个，而且都是发达国家。这说明建立巨灾保险制度真的没那么容易，国外确已形成经验，但中国也有自己特殊的国情。巨灾保险制度的建设需要持续的探索和研究。

保险业界人士对此有共识，但也有分歧。

在巨灾保险模式的选取上，不同的国家有不同的方式，美国洪水保险的承保主体经历了从商业保险保险公司到政府的转变。英国的洪水保险采取市场化经营模式，保险公司提供水灾保险服务，自行定价，没有标准的保费水平和免赔额。日本的地震保险则是典型的政府与市场合作模式，根据地震造成的经济损失额不同，再保险公司、直保公司和政府承担不同比例的损失额。

结合目前民众投保意识较弱，风险转移渠道不似英国完备的情况，中国的巨灾保险制度采取“政府主导，市场运作”的模式，已是业内共识。政府主导，除了相关的法律制度建设外，一个重要的体现就是成立巨灾基金。

巨灾基金的资金来源主要是国家每年财政预算中为应对不可预知的灾难而设的紧急预算，以及民众缴纳保费中的一部分。关于巨灾基金，业内人士的分歧主要在于是否需要设立省级巨灾基金。

一部分人认为可以设立省级和中央级巨灾基金，由专业的机构管理，巨灾发生时，赔付率较低则由保险公司理赔，赔付率较高则由省级巨灾基金理赔，损失巨大的话，则动用中央级巨灾基金。另一部分人则认为，各地经济发展水平不一，地方政府的运作效果也会不一，所以建议成立专门的机构运作中央级巨灾基金，类似全国社会保障基金理事会运作全国社保基金，各省可再根据自身经济发展情况设立其他保障措施，当巨灾发生时，中央级巨灾基金给付基础保障额度，例如每户10万元，各省可再根据保障情况及人们商业保险投保情况，自行赔付。

只有政府和企业，没有投保人的参与，巨灾保险市场也难以培育。关于巨灾保险究竟应该是强制险还是自愿险，目前分歧较大。

一方认为应将巨灾保险纳入养老保险、医疗保险等基本险范畴，实行强制缴纳，政府在保费方面可适当给予补贴。另一方则认为，强制险用于第三方责任人事故，而巨灾保险并不涉及第三方责任人，而且全国各地发生巨灾的可能性不一，强制缴纳会造成不公平，所以巨灾保险保费缴纳应以自愿为主。

立法为先

无论关于具体实施路径的讨论如何进行，可以确定的是，巨灾保险的推进不可能一蹴而就，必然经历一个探索和逐渐完善的过程。就目前的情况看，可以从以下几个方面着手。

第一，加快建立巨灾保险方面的法律法规，只有先建立了法律规范，巨灾保险相关工作推进才能有法可依。

第二，发挥政府对巨灾保险的主导和推动作用。这体现在两个方面：对民众和对险企。

国民投保意识欠缺已是不争的事实，日本人均6张保单，香港地区人均8张保单，而全国人均保单数量仅为0.2张，差距很是悬殊。如何提高民众对巨灾保险的参与度？政府可以给予保费补贴，并且通过各种宣传来提高大家对保险的认识，培育投保意识。

保险企业在承担社会责任的同时，也要对股东负责，所以政府不能强制要求险企开展巨灾保险业务，而是要采取相关措施激发险企的热情，如在税收方面，允许就巨灾保险业务进行税前列支或者减免税收等。

第三，多方联动，建立数据库。在建立巨灾保险机制时，准确的风险分析模型显得格外重要。而要完成一个较好的风险模型，我们需要各地的有关风险的详细信息，并根据风险标的及灾害情况预估潜在的风险责任，设定合理的赔偿准备金。也让直保或者再保的险企对风险有充分的认识，目前中国自然灾害风险相关数据还停留在省级层面，县市级数据部完备，数据的不确定性使得在使用巨灾模型时会出现较大的偏差。这需要地震局、气象局等相关机构协作共享，完善巨灾数据库。

第四，有序推进巨灾风险转移机制。站在承保的险企角度，它需要在时间和空间上对风险进行转移分散。目前国际上常用的巨灾风险转移方式包括再保、共保、发行巨灾保险债券、巨灾保险证券化等，重国也可以有序探索，但不可操之过急。因为中国的资本市场尚未完全成熟，资产证券化还处在起步阶段，在这种情况下，巨灾保险风险转移方式越简单越好，可以在未来市场成熟时，再考虑引进证券化等方式。

“让无力者有力，让悲观者前行。”巨灾保险制度，难以免除灾害引发的痛苦，却有可能为身处困顿的受灾者增添一份支撑前进的力量。