“营改增”慢些走

“营改增”慢些走

杨志勇

2015年8月28日，财长楼继伟在向十二届全国人大常委会第十六次会议上作《国务院关于今年以来预算执行情况的报告》时，介绍了下一步的财政工作安排。其中涉及“加快税制改革”，“适时将建筑业、房地产业、金融业和生活服务业纳入营改增试点”。有媒体将“适时”解读为“营改增”试点工作将不会在年底完成。“营改增”试点放慢脚步是务实的。

实际上，早在“营改增”试点启动工作开始时，有关方面对“营改增”任务的表述也只是力争在“十二五”时期完成。这种表述充分考虑了“营改增”复杂性和重要性。增值税是中国第一大税种，提供了最多的税收收入。营业税又是地方政府第一大税种。涉及两大税种的制度改革没有理由不采取谨慎稳妥的做法。

为了避免对地方税收收入的冲击，改革选择了新增增值税收入划归地方的方案。但是，这么做的后遗症也显而易见。增值税新增的11%和6%两档较低的税率只适用于“营改增”试点行业。由于行业界限的模糊性，无论对于企业，还是对于地方政府，都有极大的动力选择较低税率。企业内部转让定价可以减轻税负，且可增加地方政府新增增值税收入，但代价是中央增值税收入可能因此减少。且不说现实中企业和地方挤占中央收入的程度到底有多深，只要这个漏洞空间在，那么“营改增”试点方案就有进一步的改革余地。更难的地方在于，这里涉及中央和地方财政关系的调整。

“营改增”试点进展较快，这值得充分肯定。增值税全面取代营业税，可以更好地发挥增值税的中性作用，在减少重复课税的同时，释放更多的市场活力，优化资源的合理配置。从总体上看，社会对“营改增”是乐见其成的。关键的是方案与实施步骤的选择。“营改增”试点进展较快，还需要看到其中的地方税收竞争因素。“营改增”因为涉及国税地税两个部门，导致改革迟迟难以启动。选择上海作为突破口，是非常高明的一招棋。上海国地税合一的现实，决定了上海不会有部门之争。而当上海试点之后，上海事实上成为“营改增”的税收洼地。当周边地区乃至全国各地的税源涌入上海之时，其他地区坐不住了。于是各地政府只能选择加入试点，而不再为国地税部门利益问题所困扰。“营改增”试点因此迅速在全国铺开。

实际上，“营改增”试点在行业推广中也遇到了一定困难。“营改增”试点是在积极财政政策实施的特殊背景下进行的，因此，试点更加注意减税政策的落实，而且将税收负担不增加作为一个约束项。这样，要保证税收负担不增加，适用那一档税率以及具体税收征管方案的选择，都会影响纳税人税负。集中度较高的行业在试点方案的选择中往往有一定的讨价还价余地。电信行业试点就是一例。显然，“讨价还价”并不是贬义的，而是中性的。各行各业均有各自门道。“讨价还价”之中，各种信息可以得到更顺畅的交流，改革方案的选择也可以更加稳妥。

“建筑业、房地产业、金融业和生活服务业”适时改革，也是如此。改革需要一定的进度，但不要急着赶路。改革不怕慢，而更怕方向不对。只要方向对了，慢一点，也是往前进。改革需要良好的经济环境。任何税制改革都要考虑财政的承受能力。财政收入增速持续下滑，大规模减税就不见得合适。“营改增”试点余下行业会在多大程度上导致税收的减少，无疑需要更深入的评估。

金融业的“营改增”本来就是难题。现实中，金融业提供了大量营业税收入。如果金融业务免税，那么税收收入必然大受影响；如果金融业适用征收率，像小规模纳税人一样对待，那么这样的“营改增”与营业税又无太多差别。更名式的“营改增”至少在增值税的中性作用上是无法让金融业受益的。时至今日，金融业是否有必要纳入“营改增”，仍然存在争议。

建筑业、房地产行业的“营改增”，难点更多地表现在税收征管上。已经实行的“营改增”试点行业，税收征管归属国税部门。无疑，这会增加国税部门工作量。现实中，国税部门克服种种困难，保证了试点顺利进行。但是，建筑业、房地产行业“营改增”，所增加的工作量将远远超过既往。在适用营业税时，建筑业和房地产行业可以采取适当的粗放式管理方式，但是，作为现代税种的增值税，特别是涉及进项税额的确定，难度非常大。相关企业进项税额所需的增值税发票的获取，可能就要费很大功夫，这是因为提供商品和劳务或是财务会计制度不够健全的企业，或是个人，显然这里需要“营改增”方案的对接。建筑业、房地产行业的税收征管，本来就是地税部门的主要业务，所投入的资源可想而知。做好余下行业的“营改增”，不能不涉及国地税合作。“人随业务走”也是一个选择方案。“营改增”试点由此涉及一个前所未有的税收征管力量整合的难题。

此外，“营改增”试点还未涉及增值税再造难题，这更需要增值税的立法来加以解决；“营改增”涉及中央和地方财权和财力的重新配置。“营改增”试点慢些走没有什么不好的。“适时”留下的灵活运作空间，反而可以让“营改增”走得更好。

（作者为中国社会科学院财经战略研究院研究员）(编辑 张立伟)