农地改革郫县样本：集体经营性建设用地 入市受阻

今年的政府工作报告提出开展农村土地征收、集体经营性建设用地入市、宅基地制度等改革试点。

简称为“三块地”的改革，被众多业内学者认为将是明年农村改革工作中的重点。

2015年，四川省郫县成为上述“三块地”改革的33个试点之一，并承担了集体经营性建设用地入市的探索任务。

但在9月该县第一宗13.447亩的集体经营性建设用地使用权挂牌成交后，至今无成交记录。郫县国土资源局相关人士对21世纪经济报道记者称，全年1200亩的挂牌成交计划将无法完成。

郫县土地入市样本

事实上，以成都市为代表的四川省，在全国农村土地改革中探索超前，如“确权颁证”以及“耕地保护基金”等探索路径成为全国典型。

因此在2014年四川获批第二批全国农村改革试验区，成都承担了其中7个实验任务，郫县、崇州、温江分别获批全国农村集体经营性建设用地入市试点、全国农村土地经营权入股发展农业产业化经营试点、全省唯一的“全国积极发展农民股份合作赋予农民对集体资产股份权能”改革试点。

消息人士对21世纪经济报道记者称，郫县在纳入国家试点之前，便已经进行农村经营性建设用地入市方面的研究，2014年国土资源部调研郫县后，决定在其原有基础上，上升为国家层面进行探索。

今年9月，郫县唐昌镇战旗村一块面积为13.447亩的集体经营性建设用地使用权挂牌成交，成为全国33个试点中第二宗交易记录。

此后，郫县宣布全县可入市交易的集体土地存量达到5500亩，其中具备入市条件的存量农村集体经营性建设用地为2900亩，而今年计划入市的量为1200亩。

为完成计划目标，郫县制定了一套农村集体经营性建设用地的入市规则。收储入市交易的土地必须是村集体所有，经全体村民大会讨论通过并由全体村民参股形式成立村级资产管理公司，最终形成一个法律主体资格正式对外经营。

根据集体土地管理流程，村级资产管理公司将要挂牌出让的集体土地，交由第三方土地评估机构以农村集体土地的基准地价，对所要挂牌出让的地块进行全面价值评估。待评估结果出来后，由资产管理公司负责编制该土地的位置图、空间范围、面积、使用年限、土地移交时间、规划条件、开工时间、起始价竞买方案和分配方案等一系列入市方案，再经由村民大会讨论同意后，将该入市方案交由镇政府审核通过并报县国土局审查。而再由县国土局牵头，联合建设、规划、环境等部门出具最终审查意见，最后进入县公共资源交易中心进行交易。

同时，按照集体土地出让的管理规定，土地成交价不包含国家应收取的土地总成交价15%的“土地增值收益调节基金”，因此土地受让方除了向村级管理有限公司支付土地使用权出让金以外，还得向国家缴纳总成交价15%的土地增值收益调节基金。

或受阻于法规与土地指标

但至今，郫县再未新增一宗入市的农村集体经营性建设用地。距离1200亩土地的计划目标，仅完成1%的进度。但郫县国土资源局未对21世纪经济报道记者表明其中原因。

上述消息人士称，缺乏土地整理指标，或是阻碍郫县农村建设用地入市的一个因素，“四川在获批天府新区后，土地缺口很大，因此在土地整理指标中会优先向天府新区倾斜”。

其次，农村建设性用地在法律上的诸多阻碍，或是另一个原因。如《土地管理法》第四十三条：任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地；第六十三条规定：农民集体所有的土地的使用权不得出让、转让或者出租用于非农业建设。

基于上述法律阻碍，2015年政府工作报告中在提出进行“三块地”的改革前，特别强调了“审慎”二字。

而21世纪经济报道记者获悉，为了推进上述改革的顺利进行，对于和改革有冲突的法律法规，试点地区根据统一要求暂停实施了其中的部分条款，如在符合规划、用途管制和依法取得的前提下，允许存量农村集体经营性建设用地使用权出让、租赁、入股，实行与国有建设用地使用权同等入市、同权同价。

四川省社科院副院长郭晓鸣称，类似郫县的农村集体经营性建设用地入市，实际上提供了农村土地产权增值的平台。进一步讲，郭晓鸣认为，我国现行农村土地产权制度存在主体缺位和权能残缺两大问题，土地改革方面，需要以产权为主的改革。但是截至目前，进行的改革事项都仅仅是对产权的确认，如确权颁证。但这一过程本身是不能实现土地价值的，因此从产权的价值实现，必须要有一个市场平台。而集体经营性建设用地入市就是搭建这样一个平台。这项改革带来的价值是多维的：首先，集体经营性建设用地平等入市的要素流动通道被打通，可以解决城市发展土地供给不足的问题，就地城镇化可以降低城镇发展成本，提高发展效率，提升发展质量。