农村宅基地与土地经营权“两权”抵押试点铺开

自去年8月份，国务院印发《关于开展农村承包土地的经营权和农民住房财产权抵押贷款试点的指导意见》正式启动“两权”抵押贷款试点工作以来，官方首次披露“两权”抵押贷款试点规模，已经有近300个县级行政区开展了相关试点。

四川温江苗木商郭朝建只提供了流转合同、营业执照以及122亩的《农村土地经营权证》等，就很轻松地从银行获得了一笔62万元人民币的贷款。

江苏苏州太仓市欣科农场场长仇永兴，则通过抵押2897亩农田承包权，拿到了苏州银行3000万元的贷款，一年的原材料采购、肥料、人员工资有了更好的保障。

而家住江西赣州会昌县中村乡的居民金伟明，则将自家400平方米的房屋抵押给了银行，获得了60万元贷款。

浙江义乌市北苑街道黄杨梅村村民季建中则用农村宅基地住房办理抵押登记，从义乌农村商业银行拿到30万元经营流动资金贷款。

他们都是各地“两权”(农村承包土地经营权和农民住房财产权)抵押贷款试点开展以来首批贷款者之一。

自去年8月份，国务院印发《关于开展农村承包土地的经营权和农民住房财产权抵押贷款试点的指导意见》正式启动“两权”抵押贷款试点工作以来，官方首次披露“两权”抵押贷款试点规模，已经有近300个县级行政区开展了相关试点。

已突破“耕地、宅基地不得抵押”障碍

1月15日，在“两权”抵押贷款试点和金融扶贫工作座谈会上，央行对推进实施“两权”试点工作进行了全面部署。央行副行长潘功胜要求，人民银行在充分征求相关部门意见基础上，尽快出台“两权”抵押贷款管理办法。

中国人民银行有关负责人表示，开展“两权”抵押贷款试点主要目的是盘活农村土地资产，促进农业现代化发展和农民增收致富，为稳步推进农村土地制度改革提供经验和模式。

截至目前，农村承包土地的经营权抵押贷款试点共涉及232个县级行政区，农民住房财产权抵押贷款试点59个县级行政区，有13个地区重叠，两项试点共计278个县级行政区，大约占全国县域行政区域的9.7%。

其中，2016年启动试点的包括但不限于：山东省13个试点县(市、区)、安徽省12个县区(宿州市埇桥区、金寨县、庐江县等)全面启动“两权”抵押贷款试点；海南省东方市、屯昌县、文昌市获准试点农村承包土地经营权抵押贷款，文昌市、琼中县获准试点农民住房财产权抵押贷款；云南开远市、砚山县、剑川县、鲁甸县、景谷县、富民县可以试点农村承包土地经营权抵押贷款，大理市、丘北县、武定县可以试点农民住房财产权抵押贷款。对于安徽试点，人行合肥中心支行设立首期专项支农再贷款限额10亿元，后续限额将根据需求逐步增加。

值得一提的是，“两权”抵押贷款已突破现有《中华人民共和国物权法》、《中华人民共和国担保法》关于“耕地、宅基地等集体所有土地使用权不得抵押”的规定。2015年12月27日，十二届全国人大常委会第十八次会议审议通过《关于授权国务院在北京市大兴区等232个试点县(市、区)、天津市蓟县等59个试点县(市、区)行政区域分别暂时调整实施有关法律规定的决定》，对“两权”抵押贷款试点地区进行了法律授权。这意味着，试点地区在开展相关业务时已经不存在法律障碍。

已出现违约难追责制度模糊空间待明确

中国人民银行对金融机构的要求是：根据“两权”试点管理办法，尽快出台相应的信贷管理制度和实施细则并及时报送人民银行。

然而，对于金融机构而言，“两权”抵押贷款是块“难啃的硬骨头”。一些地区的“两权”抵押已经开始出现坏账记录，有的甚至演变成了诉讼，而对于关键的抵押物处置，目前还没有明确的法律法规支撑。

中国房地产报记者了解到，西部某县竹阳村2组农民姜荣平，2012年为自己经营的“伟邦管业公司”，以竹阳村2组215.8平方米的宅基地上自建住房为抵押，向农行县支行贷款5万余元，但因经营失败，决定先不还银行贷款。多次催款无效后，该行决定对姜荣平进行起诉，该县人民法院受理了该案，并依法对姜荣平所抵押住宅进行了查封。

有监管层人士表示，无论是承包地的经营权，还是宅基地的财产权，都只是细分产权，而不是一个完整可用于抵押的产权，这才是现在处置不良资产时面临的最大挑战。而且因为不是完整产权，银行对于抵押物的处置权也是有限制的，处置收益也是要再一步进行分配的。

交通银行总行高级分析师夏丹在接受中国房地产报记者采访时表示，现阶段“两权”抵押贷款对银行的风险可能大于从中获得的利益。一是银行难以评估两权抵押物的价值，违约发生时银行对抵押物的处置如土地的流转变现等也存在困难；二是网点布局的限制，银行往往难以覆盖县域需求，且多数抵押权人对电子化的熟悉程度不高，银行业务管理和农民业务办理都存在难度；三是类似零售信贷业务，个人征信体系的不完善使银行面临的信用风险加大，违约事件发生后欠款难以追回。

对此，中国人民银行有关负责人指出，推动地方政府建立完善抵押物处置和风险补偿机制，在保障农户基本居住权、承包权、优先受让权和土地持续生产能力的前提下，创新探索出农民住房财产权有效处置和农村承包土地的经营权有效流转的不同经验，平衡好农民合法权益与金融机构正当利益的关系。

中国房地产报记者了解到，各试点地区正在积极探索建立农权抵押风险补偿机制，其中设立农村产权抵押融资风险补偿基金成为较为通用的做法。目前重庆市、吉林省、湖北省、山东省等多个省市都在进行这项尝试。