华生：中国楼市为什么这么乱

　　城市住宅用地则又是另一幅画面。在2004年以前，开发类土地获取采用的是现在一些人推崇的市场化方式。即在城市规划范围内，由开发商分别与城市土地使用权人或城郊农村集体土地的掌控者，个别谈判，达成协议后，向城市规划和国土部门申请土地变性。其中由开发商一方面直接支付补偿给原土地所有或使用权人，一方面为土地改变性质向政府上交定额土地出让金，取得土地开发权。这种取得土地的方式普遍造成了两个问题：一是开发商为了低价取得土地，采用种种方法搞定城市工厂等单位和农村集体组织负责人，再去攻关城市规划部门取得许可。许多有权势门路的人更是利用各种关系低价批取土地，牟取暴利，造成贿赂盛行和开发土地取得的大量寻租不公现象。二是一部分开发商低价获取、囤积大量土地，牟取暴利。在一些地方，甚至地方公益和公共设施用地，政府竟然反过来要从开发商手中购买。报上所载东方市领导干部集体土地窝案，就是这种政府去向囤地的开发商高价买地而出现的群体受贿事件。现在一部分开发商囤积的协议转让土地，已经坐地升值几亿几十亿乃至几百亿，但仍可轻易地搞定关系，把土地至今未开发完毕的责任推给政府相关部门单位。因此，从这个意义上说，2004年推出的城市住宅和商业开发土地一律要走招、拍、挂程序的政策，本来是遏制腐败、制止开发土地分配不公的积极举措，当时也受到了社会上的普遍欢迎和支持。但是，在住宅用地实行招拍挂之后，很快使各地方政府尝到甜头，并迅速成为一些大都市和发达地区地方政府的重要财源。这样，地方政府对住宅用地市场的垄断和越拍越高的地价特别是“地王”，以及他们对土地财政不断加深的依赖和与开发商相互依存的分肥关系，又成为舆论一致抨击的靶子。

　　现在，虽然土地财政受到广泛的批评，但是应当说，替代性的解决方案并没受到认真的讨论。目前学界和媒体上对地方政府土地财政的批评一般是从中央地方财权事权的划分角度，认为解决土地财政主要是要解决分税制度以来地方财力不足的问题。这实际上偏离了解决问题的正确思路。因为卖地收入最多的并不是贫困地区，而是最富裕因而土地价格最高的一线和热点城市。同时，这也完全没有正面回答住宅用地的供给问题。现在一般认为，打破地方政府对土地的垄断，最好办法是允许农村的集体建设用地直接入市。政府文件和试点已经朝这个方向移动。但农村集体建设用地主要是农民的宅基地，它们分散在农用地当中，并不能单独进行城市化建设。而且，如果把因城市化扩张占用的农村土地的全部增值收益给城郊农民，这不仅在总体上带来另一端的严重分配不公问题，而且并不能降低城市化的成本。因为城市化主要是非郊区农民向城市的转移。同时，由于获利的郊区农民并不会去承担城市基础设施建设的费用，这还会进一步推升城市化从而城市住宅的成本。

　　综上可见，城市住房供给问题的本质是土地问题。因为只要有了土地，住宅就可以象其它普通商品一样，源源不断地大规模生产出来。而且这里稀缺的不是一般意义上的土地。农民宅基地从来占用更大的土地，（如一个农户宅基地一般要占几百平方米土地，但城市一户居民连同附属基础设施用地一般也不会超过几十平米）。因此城市化就住宅用地而言是土地的节约和集约使用。但没有基础设施、交通不便的土地对城市居民来说几乎不具有任何价值。城市化稀缺的是城市土地，即地理位置在城市周围、基础设施完善、交通便利、规划为住宅区的土地。这时土地的价值不取决于它的自然属性如肥沃程度，而取决于环境外部性。因此，解决城市住宅问题的本质是在市场经济的条件下如何合理分配住宅用地的增值，使这种增值比较均等地分布在全体城市居民包括移居就业者家庭，而不是象现在这样，增值的大头被地方政府、开发商、少数幸运的城郊农民和拥有多套房的富裕阶层所瓜分，以至普通工薪阶层特别是外来移居就业者只能在高房价面前无奈绝望。那么，住宅用地的供给是否只有政府高价卖地的土地财政和少数城郊农民食利自肥这两个极端呢？下面我们来看日韩通过正反两方面的摸索而走出的住宅土地供给的成功之路。