华生：中国楼市为什么这么乱

　　日本城市住宅用地的正确定位和成本控制

　　日本在1960年代之前土地流转是私有制基础之上的市场调节。战后恢复期结束，1950年代后期执政的池田内阁提出国民所得倍增计划（GNP10年内翻一番），加速经济发展成为日本基本国策。这虽然带来日本经济高速发展，但住房等民生问题日趋严重、社会矛盾激化。执政党内对国家发展战略出现巨大分歧，唯经济发展观受到质疑。在佐藤荣作为代表的党内新主流势力推动下，建设省于1960年发布《宅地综合对策》，国会又于1963年通过《新住宅市街地开发法》。其总则规定，为了国民生活的安定，在住宅需求显著增长的地区，政府有责任为国民提供设施完善、环境良好的住宅用地，从而开始了日本政府大规模直接干预宅地供给的时代。1964年，池田被迫提前二年辞去首相职务，佐藤内阁上台。有意思的是，与我们今天的发展方式转变类似，佐藤荣作的施政演说题为“由经济发展转向社会综合发展”，其中提出“当前政府最紧要的任务及工作重心是住房问题”[i]。

　　为1964年东京奥林匹克运动会而进行的都市改造，诱发了日本战后第一次全国性土地价格大暴涨。所以，继城市新区开发法后，日本政府于1966年制定《住宅建设规划法》，1967年大幅修正《土地收用法》，1969年制定《都市再开发法》与《地价公示法》，有计划大量供给平价住宅用地。综合起来看，日本解决在市场经济和土地私有制情况下，大量人口进入城市，城市占地迅速扩张，城市化的住宅土地资源又能公平分配的主要经验是：

　　一、 坚持普通住宅用地开发的公益性和非盈利性

　　1951年日本通过的《土地征用法》中规定了35种允许征用土地的公益事业项目，其中第30条规定，由国家、地方公共团体、住宅都市整备公团以及地方住宅供给公社面向自住者进行出租和出售的普通住宅区开发用地，属于可以征地的公益事业。政府还成立非盈利的住宅公团，从事新城区整体开发、公共设施建设、商品住宅用地供给，并进行工业区附加生活区的整体开发——工业团地。70年代又专门成立宅地开发公团，其主业是商品住宅用地及关联土地开发，开发后平价供应商品住宅建设用地，不进行房屋建设但负责建设连接住宅用地与城市中心区的轨道交通[ii]。1964年的新住宅《新市街地开发法》规定，今后所有新城区的开发必须全部由地方政府的公共社团和公益单位实施[iii]。这一点有些类似我国自2004年起地方政府垄断土地一级市场征用开发。但根本的不同点在于，地方政府不能由此在住宅用地上获利。该法第24条规定[iv]，“用于非经营性业务和住宅建设平整后的住宅用地价格决定方式为：土地的取得价格加上均摊费用（公共设施、公益设施的整备费用，并根据各住宅用地的位置、建筑条件、用途等调整后决定，”即除摊入在该土地的基础设施建设的成本外，政府下属公团不得盈利。同样，由于地价是透明的，开发商也不能在土地上赚钱，而是要靠设计和建造住宅盈利。《新住宅市街地开发法实施细则》)第4款第五条规定，“住宅的售价及住宅的建设费用不得超过国土交通省法令制定的适正价格”。从这个意义上说，日本在城市化加速期的普通商品房全部适用的是我们刚刚实行的保障房的土地和房价。

　　二、直面城市化发展进程，提前规划、合理布局新城区建设，降低城市化成本

　　面对必然会加速到来的城市化进程，1960年代日本政府就认识到，现有的城市区划不仅难以容纳大量农村和小城镇人口的涌入，而且城市化浪潮必然推动现有城区的过分拥挤与土地、生活成本飙升，造成巨大的经济社会压力。日本虽然走的是人口高度向三大都市圈集聚的道路，但政府严格控制中心城市面积的无限扩大，防止城市无计划无节制地如章鱼般往四面各方无序扩张。因此，日本在三大都市圈的六大都市既成城区周围划出一定范围的“绿地地带”(Green Belt)，遮断既存城区进一步向外围扩大的空间，采取蛙跳的方式，在距城区30-50公里圈建设卧城(bed town)、40-50公里圈建设新城(New town)、50-70公里圈(含更远)建设工业团地(厂区与生活区的复合型工业区)[v]，并用充裕而高效的轨道交通将其联通。考虑日本是一个狭长岛屿，东西距离整个不过300——500公里，这样的都市圈实际上已经具有放射东西全境的能力。

　　以三大都市圈中最大的东京圈为例，依据《首都圈整备法》(1956年实施)，首都圈是以东京市为中心半径100公里范围内的区域(大于东京作为直辖市的行政区范围，囊括了周边三省的部分地区。如东京国际空港、东京迪斯尼乐园等的位置实际上都在千叶省的管辖区内并靠近千叶省首府千叶市)。区域被划分为既存城区、近郊地区、周边地区三类。为防止城市的无限扩大，既存城区周边近郊地带16公里区域为“绿地地带”，除特别情况不进行城市开发，主要以农地区划整理为主(提高农地利用效率)；30－50公里区域开发卧城、新城、卫星城、大学城；同时，住宅公团在远距离50-70公里圈的低产农业地区开发工业新区和工业团地(其它两都市圈的相关法案为《近畿圈整备法》、《中部圈开发整备法》)。

　　新城区建设的这种提前科学规划既防止了人口过度向中心城区的集中，同时又大大降低了城市化用地的成本。因为采取跳蛙式发展，在远郊区农业区域建设新城，都市政府在地点上有选择余地，很容易与远郊地区及拥有私有土地的农民地方自治体达成协议（事实上，虽然新城区住宅开发可以动用征地法，但住宅公团从未使用）。同时，住宅公团与这些未开发地区的居民或农民自治体协商的购地价格也会比较低廉公允。这样就保证了公团有条件向大量新移居城市的打工族家庭提供廉价住宅用地。